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Visioni e politiche del territorio
Per una nuova alleanza tra urbano e rurale
a cura di Paola Bonora
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Verso una riforma della governance territoriale
Area vasta e controllo della rendita fondiaria e immobiliare
Roberto Camagni
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Abstract
The paper addresses three main issues which require a crucial reform in Italy: the necessity of a new wave of investment in cities and the priority for an institutional reform concerning metropolitan areas; the uncontrolled and accelerated pace of land consumption through sprawling settlements in peri-urban and rural areas; the control of land rents and a fair distribution of surplus values deriving from urban transformation between the private and the public spheres.
The three issues are strictly interwoven, as an increase in taxation on urban development and transformation rents may help restoring the equilibrium in local public budgets, reducing the ‘fatal attraction’ for un-necessary urbanization and supporting new public investments in cities. On the other hand, reducing urban sprawl through effective wide area planning may increase spatial efficiency and urban quality, relaunching competitiveness, economic growth fiscal resources.
Unfortunately, what could be a virtuous cycle – going from public investments to growth via taxation of rents and consequent financing of social overhead capital – works the other way round in the country: taxation of rents is low, compared to other advanced countries; corruption in the real estate and construction fields is high; neo-liberal attitudes contrast both effective planning and increase in taxation of land rents; and urban sprawl is not contrasted by local administration
as it provides the crucial local public resources for general public services and local working capital.
The only hope resides in the general inefficiency level of the entire territorial system that might hopefully generate a reaction of the civil society, addressing reforms in the sense indicated by recent EU reports and guidelines.
Il nostro paese si confronta oggi con una necessità
improrogabile e cruciale: una riforma, tecnica e politica insieme, della governance territoriale, a tutti i livelli istituzionali.
Dare nuova efficienza, nuova qualità e nuova identità ai territori è divenuto
indispensabile, a fronte delle nuove impegnative sfide che i processi di
internazionalizzazione pongono al paese e anche a fronte delle nuove domande sociali in
tema di servizi, solidarietà e crescita culturale.
Innanzitutto, guardando agli alti livelli istituzionali delle politiche europee e
nazionali, il tema della centralità delle città e conseguentemente della strategicità
delle relative politiche è ben visibile nel dibattito e soprattutto nelle pratiche. Nel
nostro paese manca invece da almeno quindici anni a livello governativo un ministero, un
sottosegretariato o anche solo un dipartimento che si occupi delle politiche urbane.
Quello che è peggio, c’è forte ormai la sensazione che per troppi anni si sia
sotto-investito sulle nostre città, non solo a causa della generale scarsità delle
risorse disponibili, ma soprattutto a causa di una generale sottovalutazione del
problema: una sorta di “blocco cognitivo” (nelle parole di Antonio Calafati) [Calafati
2009] che ha impedito di vedere come l’efficienza e la qualità delle nostre città siano
andate deteriorandosi a confronto con le principali città europee e di definire come
prioritaria la necessità di riforme istituzionali in materia.
Pur in presenza di un decentramento di funzioni e di responsabilità amministrative e
decisionali, sembra mancare nelle nostre città la capacità di costruire una visione e un
progetto collettivo. Il decentramento di funzioni alla periferia è divenuto un fine in
sé e non il mezzo per realizzare obiettivi di competitività e di vivibilità; la
pianificazione strategica urbana giunge da noi con quasi venti anni di ritardo sulle
prime esperienze internazionali e, dopo un quinquennio o poco più di sperimentazioni
importanti, a partire da quella di Torino, sembra quasi esaurirsi in retoriche scontate
e in iniziative realizzate solo al fine di ottenere provvidenze pubbliche; il necessario
adeguamento istituzionale alle nuove realtà territoriali e ai processi spontanei di
metropolizzazione non decolla, nonostante l’ampia flessibilità legislativa e
l’indicazione costituzionale per le tre aree metropolitane maggiori. L’intervento
governativo per le città sembra essersi limitato alla provvista di mezzi per grandi
eventi: olimpiadi, mondiali di calcio, il Giubileo del 2000, l’Expo, il Forum
Internazionale delle Culture. In questo senso tuttavia solo Torino sembra avere
collegato gli investimenti a una visione strategica di più lungo periodo.
In secondo luogo appare ormai chiara a tutti la necessità di arrestare l’insensata
dispersione insediativa che deturpa e banalizza il paesaggio, genera irreversibilmente
mobilità solo su mezzo privato, consuma, anche qui irreversibilmente, risorse di suolo.
Ma ecco la seconda contraddizione: la pianificazione di area vasta, che sola può
prendersi carico di questo problema, viene indebolita dalle legislazioni regionali in
materia di governo del territorio (oltre che dal titolo V della Costituzione) e l’ente
che naturalmente può e deve farsi carico di un equilibrato sviluppo del territorio, la
Provincia, viene fatto oggetto di banali e insensati attacchi nel senso della sua
soppressione, nel nome di una non necessariamente conseguente riduzione della spesa
pubblica.
In terzo luogo, se scendiamo al livello delle municipalità, a fronte di una crescente
crisi fiscale si consente una dimensione e una crescita rilevantissima delle rendite
fondiarie e immobiliari a seguito di processi di trasformazione ed espansione delle
città senza riuscire, e spesso senza nemmeno tentare, di convogliare una parte di tali
rendite verso il finanziamento e la manutenzione straordinaria della città, attraverso
una giudiziosa distribuzione delle plusvalenze immobiliari fra pubblico e privato. La
conseguenza essendo che contemporaneamente: non si risolve la crisi fiscale degli enti
locali, sempre più inclini a utilizzare l’espansione immobiliare come mezzo per far
quadrare i bilanci attraverso i (limitati) oneri di urbanizzazione; non si investe in
qualità urbana e nuove necessarie infrastrutture; e si consente la persistenza di un
anormale potenziale di corruzione all’interno della filiera immobiliare.
E’ dunque necessario ripensare l’intero modello di governance dello sviluppo territoriale, con compiti precisi per la
politica ma anche per il milieu culturale: occorre
individuare i nuovi grandi obiettivi di qualità ed efficienza territoriale, sottolineare
i grandi rischi già ampiamente presenti, proporre nuove vie e nuovi strumenti efficaci
di intervento.
In questo intervento non intendo certo affrontare l’intero programma di ricerca e di policy che il momento richiederebbe, ma solo
alcuni nodi o ambiti maggiori ai quali dare priorità nella riflessione e nella proposta.
Tali ambiti sono da individuare a mio avviso nel ruolo cruciale di un territorio ben
organizzato e di città competitive e solidali che l’Unione Europea indica e persegue da
alcuni anni (par. 2) e nella conseguente strategia di equilibrato sfruttamento del
capitale territoriale (par. 3); nella tematica dei consumi di suolo (par. 4) e nel
necessario rilancio della pianificazione di scala vasta (par. 5 ); nel nodo della
rendita fondiaria (par. 6) e nella necessità di una più equilibrata distribuzione dei
plusvalore emergenti dalla trasformazione urbana (par. 7).
Città e territorio nelle politiche europee
Negli ultimi sei-sette anni si è assistito a una rilevante accelerazione
dell’interesse dell’Unione Europea per il territorio e le politiche territoriali.
Diversamente dai documenti realizzati in precedenza a partire dal 1995, caratterizzati
da un esplicito carattere non-vincolante e di pura, anche se solida e convinta,
indicazione di linee guida di buon governo del territorio, siamo di fronte a un
rilevante salto di qualità: sulla base dell’ampio consenso raggiunto in precedenza,
l’Unione Europea procede, cautamente s’intende, verso una assunzione di responsabilità
esplicita sui temi dello sviluppo territoriale.
La ragione è semplice: si riconosce che il ruolo del territorio, e in particolare
delle città, nel perseguimento degli obiettivi che sono propri dell’Unione –
competitività, coesione, equilibrio ambientale e benessere complessivo, oltre che
sviluppo della democrazia – è fondamentale, e che pertanto non è possibile abbandonarsi
a un principio di sussidiarietà inteso in senso banale, come responsabilità
monopolizzate da singoli livelli di governo, nazionale, regionale o locale[1].
Il tutto si basa sul nuovo concetto di “coesione territoriale” proposto nei primi due
documenti citati nella nota 1: «The Union .... shall promote economic, social and territorial cohesion…»
(art. 3 del Trattato di Lisbona), un obiettivo generale rafforzato dalla successiva
indicazione che, in materia di coesione territoriale, l’Unione possiede una competenza
concorrente (“shared competence”) con gli Stati
Membri (art. 4). Il concetto appare ancora non ben definito in termini sintetici, ma
molto chiaro nei suoi contenuti, precisamente elencati in varie occasioni. Esso «traduce
in termini territoriali l’obiettivo di sviluppo sostenibile e bilanciato assegnato
all’Unione» [European Commission 2005] e viene definito più recentemente come «uno
sviluppo armonioso e sostenibile di tutti i territori attraverso l’utilizzazione
consapevole delle loro risorse e delle loro caratteristiche» [European Commission 2009,
11][2].
«In termini pratici la coesione territoriale implica: focalizzare le politiche di sviluppo territoriale nazionali e regionali su un migliore sfruttamento del potenziale regionale e del capitale territoriale – la diversità territoriale e culturale
dell’Europa ; un migliore posizionamento delle regioni in
Europa … facilitando la loro connettività e la loro integrazione
territoriale; e la promozione di una maggiore coerenza fra le
politiche dell’Unione Europea con un impatto territoriale» [European
Commission 2005, corsivi nel testo].
Se intesa come una indicazione strategica di policy per raggiungere non solo
l’obiettivo della coesione territoriale, ma il triplice obiettivo integrato della
coesione economica, sociale e territoriale, questa indicazione può essere considerata
come la migliore risposta alle proposte spatially
blind, a-territoriali, proposte autorevolmente in tempi recenti dalla
World Bank [2009]. L’obiettivo sembra alfine chiaro e il metodo, o le linee guida,
vengono indicate nel migliore sfruttamento del capitale
territoriale: un concetto relativamente nuovo sul quale vale la pena di
soffermarsi un poco (si veda il paragrafo successivo).
Tre sono gli obiettivi di politica territoriale e urbana che emergono da questi
documenti:
- migliorare la forza, la diversità e l’identità dei centri urbani (e delle loro reti)
come motori dello sviluppo territoriale;
- migliorarne l’accessibilità e l’integrazione territoriale all’interno
dell’Unione;
- preservare e sviluppare la qualità e la sicurezza dei valori naturali e culturali
dell’Europa e sviluppare un rapporto sostenibile fra città e campagna.
Nella Carta di Lipsia si colgono poi affermazioni e impegni molto rilevanti per quanto
riguarda le politiche urbane. Vi si legge infatti, fra l’altro [European Council 2007,
nostra traduzione]:
- «Le nostre città non potranno adempiere alla loro funzione di motore del progresso
sociale e della crescita economica come descritto dalla Strategia di Lisbona, se non si
riuscirà a salvaguardare l’equilibrio sociale al loro interno e fra di esse, tutelando
la loro diversità culturale e producendo alta qualità nel campo del disegno urbano,
dell’architettura e dell’ambiente.
- Tutti i livelli di governo – locale, regionale, nazionale, europeo – hanno una
specifica responsabilità nei confronti del futuro delle nostre città. Per rendere
realmente efficace questo governo multi-livello, dobbiamo migliorare il coordinamento
delle politiche di settore e sviluppare un nuovo senso di responsabilità nei confronti
di una politica integrata di sviluppo urbano.
- Una politica integrata di sviluppo urbano coinvolge attori esterni
all’amministrazione e consente ai cittadini di giocare un ruolo attivo nell’orientare il
loro immediato contesto di vita.
- Questi strumenti di pianificazione orientati alla realizzazione … sviluppano una
“visione” per la città; dovrebbero essere coordinati a livello locale ma anche a livello
della città-regione e coinvolgere i cittadini e gli attori [3].
- Un prerequisito rilevante per un uso sostenibile ed efficiente delle risorse è una
struttura insediativa compatta, che può essere realizzata attraverso una buona
pianificazione urbanistica e territoriale, prevenendo lo sprawl, e attraverso uno stretto controllo dell’offerta di suolo e dello sviluppo
speculativo».
Si sottolineano in questi passi numerosi elementi cruciali per riformare veramente le
politiche urbane. Innanzitutto la cruciale necessità che le città siano gestite in modo
sostenibile – dal punto di vista ambientale, sociale ed economico – invertendo una
tendenza, ormai superata in altri paesi, verso estese pratiche deregolative; la
necessità di una nuova responsabilità pubblica in questo senso, e di una nuova governance multilivello; l’importanza di processi
negoziali, e cioè partenariali fra pubblico e privato, e partecipativi, per il rilancio
di una pianificazione territoriale moderna e innovativa; la necessità di un’ottica non
municipale ma di area vasta per la pianificazione, a livello di regione urbana;
l’importanza della qualità degli spazi pubblici, spesso sacrificati nel nostro paese
alle esigenze di sviluppo, sia nei centri urbani che nelle periferie; e infine la
cruciale rilevanza del tema della forma urbana, con il contenimento dei consumi di
suolo, la densificazione e la compattezza dell’edificato, la lotta allo sprawl e alla utilizzazione del suolo per uno sviluppo non
necessario.
L’Unione Europea mette a disposizione di queste precise strategie il peso dei suoi
Fondi Strutturali e l’autorevolezza delle procedure imposte per poterne fruire. Ma da
questo possiamo inferire che l’Unione abbia abbracciato irreversibilmente una strategia
di sviluppo ‘dal basso’, attraverso l’intervento territoriale? Purtroppo non è possibile
affermarlo, in quanto coesistono diverse visioni al suo interno, nonostante l’azione in
favore di un approccio territoriale portata avanti dalla DG Regio e dal programma ESPON.
Recentemente, un importante Rapporto di orientamento delle politiche europee, Europe 2020 [European Commission 2010] viene nuovamente a
gettare acqua sul fuoco delle aspettative territorialiste. Il Rapporto fornisce un’acuta
descrizione del contesto internazionale in cui si colloca la strategia europea di uscita
dalla crisi e di rilancio, e definisce in modo chiaro i tre pilastri di tale strategia
(e alcuni progetti bandiera prioritari): “smart, sustainable and
inclusive growth”. Si tratta di tre linee strategiche integrate, ben
articolate nei successivi progetti; ma una cosa colpisce: il territorio non è mai
citato, né un approccio territoriale è mai proposto. Semmai, le politiche territoriali
sono evocate come politiche di lotta alla povertà, con un ritorno indietro (a politiche
di pura equità) decisamente preoccupante.
Anche a livello europeo occorre dunque continuare una battaglia ideale, scientifica e
culturale [4].
Operare attraverso il capitale territoriale
Il concetto di capitale territoriale è stato elaborato per la prima volta
dall’OECD nel Territorial Outlook del 2001 [OECD
2001] e ripreso nel 2005 dalla Commissione Europea, come visto in precedenza. Esso
comprende diversi e diversificati elementi quali: la localizzazione geografica
dell’area, la sua dimensione; la disponibilità di fattori produttivi, clima, tradizione,
risorse naturali; qualità della vita ed economie di agglomerazione prodotte dalle città,
distretti industriali e reti di impresa che permettono di ridurre i costi di
transazione; convenzioni, costumi e regole informali che permettono agli attori locali
di lavorare insieme in condizioni di incertezza, o le reti di solidarietà, di assistenza
e di collaborazione (capitale sociale); infine, sulla scorta di Marshall, ‘qualcosa
nell’aria’, che possiamo chiamare il contesto o l’ambiente e che è il risultato di una
combinazione di istituzioni, di regole, di pratiche, che rendono possibile creatività e
innovazione [OECD 2001, 15].
In sintesi, il capitale territoriale può essere definito come un insieme di asset localizzati – naturali, umani, artificiali,
organizzativi, relazionali e cognitivi – che costituiscono il potenziale competitivo di
un territorio. Sulla base di una doppia dimensione, quella della
materialità/immaterialità e quella della rivalità nell’uso (in cui si distinguono beni
pubblici, beni privati e beni pubblici ‘impuri’) è possibile costruire una tassonomia
dei possibili elementi del capitale territoriale [Camagni 2009a]. Raggruppando fra loro
alcune classi, si possono distinguere: capitale infrastrutturale e insediativo, capitale
naturale e identitario, capitale produttivo, capitale cognitivo, capitale sociale e
relazionale.
Tutte queste componenti costituiscono i fattori su cui ogni territorio costruisce il
suo ruolo nella divisione internazionale e inter-regionale del lavoro, la sua
competitività e la sua attrattività nei confronti di imprese, professionalità e famiglie
esterne all’area locale. Esse dunque devono essere accumulate nel tempo, conservate e
protette, integrate e completate, valorizzate in modo responsabile, difese da possibili
subitanee distruzioni, eventualmente riutilizzate e riorientate verso nuovi usi [Camagni
e Capello 2009b].
Al di là delle componenti più tradizionali, date dalla dotazione di risorse, dalle
infrastrutture, dal capitale produttivo e umano, sono le componenti di relazionalità e
di governance che appaiono più rilevanti oggi e
permettono il miglior utilizzo del capitale territoriale consolidato. Nell’uso del
capitale naturale e del patrimonio culturale le componenti di governance possono evitare comportamenti opportunistici e di free-riding e consentire un uso assennato ed evolutivo del
capitale identitario; nella costruzione del capitale cognitivo le componenti relazionali
sono alla base di processi virtuosi di sinergia, apertura, crescita attraverso una
“related variety” [Boschma 2005] o una
“prossimità organizzativa e cognitiva” [Torre e Rallet 2005]; nell’attivazione del
capitale urbano e insediativo entrambe garantiscono fiducia, partecipazione e
cooperazione, capacità di costruzione di visioni condivise del futuro, disegno e
realizzazione di progetti complessi.
Se tutto ciò è vero, sono le componenti di relazionalità e di governance che devono meglio e più profondamente essere valorizzate o
costruite dalle politiche di sviluppo territoriale.
Il concetto di capitale territoriale può dunque essere utilissimo per costruire
appropriate politiche di sviluppo, regionale e urbano, fondate su una valutazione e
interpretazione approfondita sulla presenza di diverse tipologie di capitale in ciascun
territorio, sulla possibile valorizzazione delle risorse ancora non adeguatamente
utilizzate, su un loro riorientamento, completamento, rafforzamento o utilizzo
alternativo. Una iniziale valutazione attraverso indicatori territoriali a livello di
province italiane è stata proposta recentemente [Camagni e Dotti 2010] al fine di
evidenziare le specificità e l’estrema differenziazione delle condizioni territoriali
nel Nord Italia. Si tratta di un programma di ricerca che viene oggi approfondito e
allargato all’Italia intera al Politecnico di Milano con un finanziamento PRIN del
Ministero dell’Università. Si presentano qui alcune tavole concernenti il capitale
cognitivo, relazionale, ambientale e complessivo.
La crescita dei consumi di suolo nel nostro paese
costituisce un problema ormai ben noto. Negato per molto tempo da parte di molte
amministrazioni regionali e pervicacemente negato ancora oggi da parte degli interessi
più direttamente coinvolti, è oggi meritoriamente misurato da un progetto congiunto INU
– Politecnico di Milano e considerato attentamente anche a livello scientifico. La
crescita insediativa a bassa densità, lo sprawl anglosassone, è stata da noi per lungo tempo considerata un non-problema dai teorici
della ‘città diffusa’ e banalizzata nelle visioni sulla ‘città infinita’, ma viene
sempre più criticata e osservata con preoccupazione dalle migliori analisi e le migliori
pratiche di policy.
Queste tipologie di crescita infatti determinano un irreversibile aumento della
mobilità, necessariamente su mezzo privato, generando congestione, inquinamento, consumi
energetici rilevanti ed evitabili e un dannoso spreco di suolo; inoltre producono una
riduzione, frammentazione e banalizzazione degli spazi aperti e del continuum agricolo e una omologazione del paesaggio
suburbano; infine, spesso, si risolvono in una crescita della segregazione sociale
[Camagni, Gibelli e Rigamonti 2002; Gibelli e Salzano 2006; EEA 2006].
La speranza che il processo di consumo di suolo si fosse ridotto negli anni 2000
rispetto agli anni precedenti per effetto di una crescente coscienza dei problemi, di
una oggettiva riduzione dei suoli ulteriormente urbanizzabili attorno alle grandi e
medie città, della progressiva evidenza dei costi pubblici, per infrastrutture e
servizi, e dei costi collettivi e individuali che esso implica – si è scontrata con
evidenze oggettive del tutto diverse. Soprattutto la crisi fiscale dei comuni ha spinto
verso un progressivo allentamento del controllo sull’uso dei suoli, anche in presenza
della facoltà assegnata ai sindaci di utilizzare per differenti finalità gli oneri di
urbanizzazione derivanti dall’espansione edilizia. Inoltre nel nostro paese è mancata
decisamente una linea chiara dei governi, come è avvenuto in altri paesi, e anzi molte
sono state le decisioni che andavano decisamente in direzioni opposte a quelle
desiderabili (dal ‘Piano casa’ alla abolizione dell’ICI sulla prima casa).
Una rappresentazione oggettiva allarmante viene dalla costruzione di indicatori
territoriali di ‘potenziale demografico’ (dato dalla popolazione raggiungibile da ogni
micro-territorio ponderata per la distanza) [CAIRE 2009]: confrontando la tavola
relativa agli incrementi 1991-2001 con quella degli incrementi 2001-2008 si ha una
diretta percezione di non ci sia stato un decremento bensì una chiara accelerazione dei
processi di urbanizzazione dispersa.
Per una pianificazione rafforzata di area
vasta
Risulta chiaro da quanto ora detto che la giusta
risposta a questa accelerazione nei consumi di suolo non possa venire, nelle condizioni
attuali, dalla pianificazione comunale, la prima ad aver avallato e accettato il
disastro cui stiamo assistendo. E’ ormai noto che i sindaci fanno quadrare i loro
bilanci con gli oneri di urbanizzazione e i contributi di costruzione: come nel caso dei
paesi arretrati, in presenza di una crisi fiscale dello stato delle dimensioni di quella
attuale, si è obbligati a vendere il patrimonio di risorse locali (il suolo in questo
caso) per generare reddito. Di qui l’attrazione fatale delle amministrazioni locali per
lo sviluppo insediativo, al di là delle esigenze della domanda degli utenti
potenziali.
Da questo stato di necessità, discendono due processi perversi che occorre al più
presto interrompere. Innanzitutto, si capovolge il percorso logico “virtuoso” che
procede dalla costruzione di una visione territoriale alla definizione di un piano e
alla conseguente concessione di licenze edilizie coerenti con la visione iniziale, in
favore di un percorso vizioso: dalla identificazione del budget necessario per
equilibrare il bilancio alla matematica definizione dei mq da urbanizzare e al
conseguente accordo negoziale col privato, con conseguente casualità e disordine
territoriale.
In secondo luogo, ci si avvia alla negoziazione col privato in condizioni di
debolezza: ogni comune e ogni sindaco da solo, anziché in accordo coi sindaci dell’area
vasta. In presenza di forte asimmetria informativa rispetto al privato per quanto
concerne condizioni di costo e di ricavo sul mercato immobiliare, anche per l’assenza di
precise professionalità all’interno dei comuni – grandi e piccoli – i comuni ottengono
molto meno di quanto potrebbero in termini di entrate da fiscalità immobiliare (si veda
al proposito il prossimo paragrafo).
Solo un radicale cambiamento delle
condizioni al contorno, soprattutto fiscali, potrebbe ridurre la propensione delle
municipalità per lo sviluppo insediativo. Purtroppo la tendenza in questo senso non è
delle più promettenti: la riforma della fiscalità locale con il cosiddetto “federalismo
municipale” si è solo dovuta preoccupare di colmare, con una serie di nuove tasse locali
e compartecipazioni a tributi nazionali, il vuoto che l’abolizione dell’ICI sulla prima
casa, in concomitanza delle elezioni nazionali del 2008, ha generato nelle già fragili
finanze comunali.
Invece, è soprattutto attraverso un rafforzamento della pianificazione di area vasta
(realizzata anche attraverso una pianificazione intercomunale a carattere ‘strutturale’)
che si può pensare di ribaltare le tendenze osservate nel passato. Ciò implica il
rafforzamento di un ente che nella nostra legislazione è preposto, giustamente e
naturalmente per le due dimensioni territoriali, a garantire l’equilibrio territoriale
alla scala vasta intercomunale: la Provincia.
Questo possibile progetto che andrebbe in direzione opposta alla tendenza della
maggior parte delle legislazioni regionali, che hanno indebolito se non disarmato i
poteri delle Province nei confronti dei Comuni – incontra tuttavia forti resistenze
oggi, in due sensi principali.
Innanzitutto, da parte di chi nega ruolo e necessità stessa alle Province, per
realizzare un risparmio pubblico che a ben vedere non ci sarebbe (perché i dipendenti
pubblici difficilmente possono essere licenziati). Si tratta di una posizione assai
superficiale a mio avviso, che emerge di tanto in tanto nel dibattito politico e che
incontra sostenitori non solo fra i livelli istituzionali che sarebbero favoriti da
questa prospettiva, quello comunale e quello regionale, ma fra esponenti stessi del milieu tecnico-culturale. Bene ha fatto
recentemente Valerio Onida [2011] a confutare questa tesi stigmatizzandola come «la
retorica dell’antipolitica».
Al contrario, occorre con forza affermare che la provincia è l’ente appropriato per la
pianificazione territoriale di area vasta (e per “le politiche integrate di sviluppo
territoriale”, nell’espressione dell’Unione Europea): una funzione essenziale e
riconosciuta a livello europeo, come abbiamo visto. La dimensione comunale è
insufficiente a gestire fenomeni che hanno natura e impatti trans-territoriali; quella
regionale è adatta alla funzione legislativa territoriale (all’interno di un forte
quadro nazionale), ma non alla funzione gestionale.
La seconda resistenza alla pianificazione di scala vasta viene dagli approcci
di deregulation urbanistica, o ‘liberalismo
attivo’ nella versione della componente colta dei fautori dell’approccio deregolativo
[Moroni 2007]. Si afferma al proposito che la pianificazione è strumento vecchio, nocivo
in quanto uccide il libero gioco del mercato – il solo custode del ‘bene’ collettivo in
quanto costruisce un ordine sulla base delle preferenze individuali e delle conoscenze
disperse fra un grande numero di soggetti.
La tesi, così espressa in estrema sintesi, ha una sua solidità teorica rilevante, ma
pecca di una fondamentale sottovalutazione proprio sul terreno della teoria economica.
Si può infatti facilmente dimostrare, sulla scorta degli scritti dei grandi economisti
liberali-liberisti dell’inizio del novecento, che il libero mercato, insostituibile
allorché si tratta di decisioni sulla quantità/qualità/prezzo di beni, ‘fallisce’ come
allocatore di risorse in campo territoriale; ciò per la presenza di irreversibilità (e
il terreno urbanizzato è perduto alla naturalità), di esternalità (i vantaggi e gli
svantaggi arrecati agli altri soggetti dalle decisioni individuali non vengono presi in
considerazione in un quadro di decisioni decentrate private), di beni pubblici (che non
vengono per definizione forniti dal mercato), di pochi operatori o di operatori operanti
in collusione implicita o esplicita (come è spesso il caso nel mercato immobiliare)
[5]. Naturalmente ciò non significa che il
mercato non serva, ma occorre integrarlo con un ‘buon governo’ e soprattutto con buone
regole.
La rendita fondiaria in Italia:
dalla fase di sviluppo alla crisi
Veniamo al terzo nodo
che occorre sciogliere per pensare di poter realizzare un ordine territoriale efficiente
e qualificato: quello della rendita fondiaria e immobiliare. Analizziamo l’andamento del
settore immobiliare in Italia nell’ultimo quindicennio, che abbraccia, come sappiamo, un
lungo periodo di prosperità dal 1996 al 2006 e un periodo di crisi successiva, cercando
di individuare le tracce della presenza di rilevanti rendite fondiarie e
immobiliari.
Nei due periodi considerati, il tasso di crescita complessivo delle transazioni e dei
prezzi immobiliari (deflazionati e quindi da intendere come prezzi a euro costanti) è
stato il seguente [fonti: Cresme e Agenzia del Territorio]:
Fase I: il boom |
1996-2006: | aumento dei prezzi medi degli immobili nelle grandi città: | + 55,6% | | aumento dei prezzi degli immobili nella media italiana: | + 35,0% |
1997-2006: | numero di transazioni: | + 57,0% | |
E’
bene ricordare che in questo stesso periodo i costi di costruzione non sono aumentati in
termini reali, grazie soprattutto al crescente impiego di manodopera immigrata, e che
solo negli anni 2005-6 si è avuto qualche rialzo, non rilevante, nel prezzo di alcuni
input come ad esempio il cemento. Ciò significa che si è verificato un vero e proprio
boom nella profittabilità della filiera immobiliare, che produceva nel settore
residenziale a costi variabili fra i 1.000 e i 1.200 euro/mq e vendeva, alla fine del
periodo nelle periferie delle due città maggiori, a prezzi ben superiori ai 5.000
euro/mq.
Le transazioni, in questo periodo di forte espansione, sono aumentate
considerevolmente, fino a raggiungere il milione all’anno nei primi anni 2000, e le
ragioni di tale forte espansione sono da ricercarsi in fenomeni sia finanziari che
reali. Da una parte, l’elemento più rilevante va individuato nella forte caduta dei
tassi di interesse sui mutui a partire dal 1997, conseguente alla fase di preparazione
della moneta unica e alle conseguenti politiche economiche di rigore; esso ha consentito
un forte aumento dell’accesso alla casa in proprietà, anche perché ha reso conveniente
sostituire l’acquisto a debito all’affitto. In secondo luogo, la crisi delle borse
seguita allo scoppio della bolla dei titoli legati alle nuove tecnologie informatiche a
partire dal 2000 ha avvicinato molto risparmio al mercato immobiliare, e nello stesso
senso ha operato il rientro di molti capitali detenuti da cittadini italiani all’estero,
grazie allo “scudo fiscale” predisposto dal Ministro del Tesoro. Va aggiunto poi, per la
parte ‘reale’, l’accesso al mercato immobiliare da parte di nuovi ceti produttivi, in
particolare di immigrati regolari che sono andati a occupare fasce di mercato di minor
valore.
Tutte queste ragioni hanno determinato insieme una consistente e coerente crescita
delle transazioni e dei valori.
Fase II: la crisi |
2006-2009: | andamento dei prezzi immobiliari,
media italiana: | -9% | | andamento delle transazioni,
media italiana: |
-33,4% |
|
Il periodo di crisi, nel nostro
paese, si caratterizza soprattutto per una caduta rilevante delle transazioni: il
mercato si ferma ma, e questo appare strano, assistiamo a un disaccoppiamento
dell’andamento dei prezzi rispetto alle transazioni. La caduta dei prezzi è stata
infatti assai minore.
Questo fenomeno caratterizza il mercato immobiliare italiano anche in un confronto
internazionale. Osservando quattro semestri
nei due anni in cui la crisi ha colpito più duramente, il 2009-2010, vediamo che nei due
paesi in cui essa è stata più grave, manifestandosi con bolle immobiliari abnormi, e
cioè in Irlanda e Spagna, si sono manifestate le più rilevanti riduzioni di prezzi che
perdurano nei quattro semestri; ma queste riduzioni si sono manifestate anche in paesi
con dinamiche precedenti simili alle nostre, come Francia e Olanda, e nella media dei
paesi UE (occidentali). E’ anzi possibile affermare che la riduzione dei prezzi nei
primi due-tre semestri è stata la precondizione per un successivo, ancorché timido,
rilancio.
In questo quadro, l’Italia si comporta in modo del tutto peculiare, con una tendenza
alla riduzione dei prezzi continua ma molto limitata. Si tratta di un fenomeno che deve
essere interpretato adeguatamente, in quanto rischia di rallentare fortemente la
realizzazione dello stock invenduto presente sul mercato e di allungare conseguentemente
i tempi di una possibile ripresa del settore.
Come possiamo spiegare questo paradosso di prezzi solo limitatamente decrescenti in un
mercato con transazioni in picchiata e allungamento rilevantissimo dei tempi medi di
vendita? Le ragioni sono molteplici:
-
i bassi tassi di interesse che, seppure in limitato rialzo negli ultimi
mesi, mantengono assai limitato il costo opportunità dell’invenduto per gli
operatori;
-
il forte indebitamente bancario del settore immobiliare, specie per i gruppi
più grandi, garantito dai cespiti posseduti: un deprezzamento rapido di tali
cespiti ridurrebbe il valore delle garanzie bancarie, facendo emergere possibili
rilevanti perdite per il settore. Si preferisce dunque rifinanziare i debitori,
evitando fallimenti rischiosi, e attendere condizioni migliori consolidando la
situazione attuale del mercato;
-
il livello rilevantissimo dei profitti incamerati nel precedente decennio
d’oro, in presenza di una ‘disattenzione’ politica generalizzata per una
adeguata tassazione delle ‘rendite’ emergenti;
-
una struttura di mercato più vicino a un oligopolio collusivo che a una
condizione di concorrenza: quest’ultima naturalmente più orientata alla
flessibilità dei prezzi.
La situazione appare per molti versi simile a quella che John Kenneth Galbraith aveva
individuato come responsabile della lunga durata delle depressione del 1929: una
struttura dei mercati caratterizzata da diffuse condizioni di monopolio e oligopolio,
che aveva determinato strategie di difesa dei prezzi a scapito della quantità prodotta,
con effetti dirompenti assai più rilevanti sull’occupazione, e conseguentemente sulla
domanda e la durata della crisi rispetto a una condizione ipoteticamente concorrenziale
[Galbraith 1961]. E’ certo che, nel caso del mercato immobiliare italiano, un rilancio
della produzione sarà ritardato da questa condizione di alti prezzi, che non facilita il
ripristino di condizioni normali di mercato.
In sintesi: nel periodo dello sviluppo, dei rilevanti margini di profitto per gli
operatori e delle abbondanti rendite fondiarie e immobiliari si è perduta una occasione
irripetibile per chiamare il privato a una contribuzione più rilevante in materia di
fiscalità urbanistica e immobiliare. Oggi invece, in periodo di crisi, il settore si
trova in una condizione precaria, con vasto invenduto e attività di nuova costruzione
assai limitata. Tuttavia non affrontare il problema strutturale, quello di una fiscalità
troppo timida sui plusvalori emergenti dalla trasformazione e dallo sviluppo della
città, sarebbe un grave errore, anche in considerazione della limitata caduta dei valori
immobiliari.
Occorre rilanciare il messaggio lanciato dall’INU nel 1995 e successivamente caduto in
larga misura nell’oblio: finanziare lo sviluppo e la qualificazione della città pubblica
attraverso una più equa ripartizione fra pubblico e privato dei plusvalori emergenti
dalla trasformazione della città privata.
La
tassazione delle trasformazioni immobiliari: oneri di legge e procedure
negoziali
Le modalità con cui, a livello internazionale, i
privati vengono chiamati a contribuire ai costi della rigenerazione e dello sviluppo
della città sono assai varie; tutte intervengono soprattutto sulle trasformazioni
immobiliari, laddove originano le domande di infrastrutture e servizi, ma originano pure
rilevanti plusvalenze. Troviamo ovunque l’attribuzione al privato dei costi di
infrastrutturazione; il conferimento di una parte delle aree trasformate per ospitare
infrastrutture, verde e servizi; il pagamento di un contributo per la concessione del
diritto a costruire (il development permit inglese),
o una tassa per impatti ambientali e pubblici dell’edificazione (i nostri contributi sui
costi di costruzione e gli impact fees americani);
l’obbligo di realizzare edilizia sociale (nel Regno Unito, nei paesi scandinavi e in
Germania); il contributo alla realizzazione di infrastrutture non pertinenti all’ambito
di trasformazione (sempre nel Regno Unito) e il recupero da parte pubblica di una parte
delle plusvalenze della trasformazione urbanistica privata (è tipicamente il caso
spagnolo).
Ma a quanto ammontano, sul valore del costruito, questi prelievi pubblici? Una
comparazione internazionale precisa è difficilmente realizzabile, ma vi sono alcune,
rare valutazioni per quanto concerne l’Italia. Una indagine non recentissima di
Rigamonti [2009] sulla Liguria e una indagine effettuata dalla Regione Emilia-Romagna,
citata da Rigamonti, indicano che i valori massimi praticati in Italia per oneri di
concessione edilizia sono forse adeguati a coprire i puri costi diretti della
predisposizione di infrastrutture urbane minimali; non lo sono invece i valori
mediamente imposti o i valori quasi irrilevanti che ancora è dato scoprire in talune
realtà comunali.
Ma soprattutto l’imposizione urbanistica appare inadeguata a coprire nuovi (ma anche
vecchi) oneri e impegni dei comuni: non solo per la costruzione ma anche la manutenzione
delle infrastrutture urbane; per ridurre gli impatti ambientali dei nuovi insediamenti;
per le nuove esigenze di tutela delle fasce deboli della popolazione, e segnatamente per
l’edilizia sociale.
Se negli anni 2003-05 nelle principali città liguri gli oneri per l’edilizia
residenziale si posizionano attorno ai 120 euro/mq, siamo sotto i 100 euro/mq a Milano,
nelle Marche, Trentino e Toscana, e sotto gli 80 euro in regioni di medie città come
l’Umbria, il Veneto. Questi valori medi incidono dal 5% all’8% sui prezzi di vendita di
appartamenti di qualità medio-bassa, in zona subcentrale e in città di dimensione medio
piccola senza particolari attrattive turistiche (prezzi compresi fra i 1.600 e i 2.400
euro al mq), ma le percentuali si abbassano al crescere e al moltiplicarsi dei valori
immobiliari, come accade in città di maggiori dimensioni.
Oggi è in corso un aggiornamento dell’indagine comparativa citata da parte della
Regione Emilia-Romagna. Emergono alcune (iniziali, non verificate) variazioni rispetto a
quanto indicato in Fig. 4: per Milano i valori massimi per residenza, terziario e
industria sono rispettivamente euro 244, 346 e 140; per Genova 140 per residenza e 83
per industria. Per il residenziale a Milano, gli oneri complessivi si collocano su una
percentuale attorno al 5-7% del valore di mercato medio delle nuove costruzioni.
Il caso spagnolo appare assai rilevante e interessante a proposito della forma e della
dimensione degli oneri urbanistici sulle trasformazioni urbane, in quanto in quel paese,
oltre al fatto che i privati coprono l’intero costo delle infrastrutture di base, esiste
un dettato costituzionale che obbliga l’amministrazione locale a recuperare parte del
plusvalore creato nelle trasformazioni stesse [Romani 2002], attraverso cesiones de aprovechamiento urbanistico (cessioni di parte
del suolo a fronte di sfruttamento di diritti edificatori). «La
comunidad parteciparà en las plusvalias que genere la acciòn urbanistica de los
entes publicos» [art. 47 della Constituciòn del 1978].
Se in Italia il livello degli oneri tradizionalmente richiesto appare assai limitato,
altrettanto è possibile in prima approssimazione affermare anche a proposito delle nuove
procedure negoziali introdotte attraverso i cosiddetti “programmi complessi” o i
“programmi integrati di intervento”. Tali procedure infatti non garantiscono certo
automaticamente il raggiungimento dell’obiettivo di una più equa compartecipazione del
pubblico ai plusvalori realizzati con la trasformazione urbana. Sembra infatti che le
resistenze verificatesi nel corso del precedente regime urbanistico permangano
all’incirca immutate nel nuovo regime a carattere negoziale.
Un confronto diretto realizzato da chi scrive tre anni or sono fra gli esiti di
procedure negoziate realizzate a Milano e a Monaco di Baviera non lascia dubbi al
riguardo. Era emerso infatti un sostanziale sottodimensionamento comparativo degli oneri
nel caso milanese che, in termini di incidenza sul valore del costruito,
rappresentavano, nel caso di edilizia residenziale, da un terzo a un quarto di quanto
ottenuto dall’amministrazione pubblica a Monaco di Baviera (tab. 1 e 2) [Camagni 2008b].
Attraverso un nuovo schema di strutturazione delle negoziazioni fra pubblico e privato
detto SoBoN (Sozialgerechte Boden Nutzung – “un uso
del suolo socialmente equo”), proposto dalla Municipalità, discusso con gli operatori
non senza forti contrasti e alla fine approvato dagli stakeholder urbani e dal Consiglio Comunale nel 1995/4, nello spirito di
un partenariato pubblico-privato con attenta regia da parte del pubblico e regole ben
chiare, è stato possibile in quella città raggiungere una distribuzione dei plusvalori
della trasformazione che raggiunge, per la parte pubblica, il 30% circa del valore del
costruito.
A Milano, pochi anni or sono, nel caso di un Programma Integrato di Intervento di
ampie dimensioni, si raggiunge una percentuale assai più bassa: un 10% apparente,
calcolato sui valori di mercato dichiarati dall’operatore e sovrastimato in quanto
comprende la monetizzazione di standard per mancate cessioni di suoli, non comprese nel
caso tedesco. Piccole rielaborazioni per correggere alcune sottovalutazioni evidenti di
prezzi di mercato portano la percentuale indicata, sempre sopravvalutata, all’8%;
tenendo conto di tale sopravvalutazione ma anche del fatto che gli oneri a Milano sono
stati successivamente elevati, si giunge a una stima del 5-7%. Dunque a un livello pari
a un quarto delle prestazioni pubbliche ottenute a Monaco.
In Italia, siamo dunque apparentemente ben lontani da una ‘equa’ ripartizione fra
pubblico e privato dei plusvalori emergenti dalle trasformazioni urbane; una
ripartizione che premia il privato, la rendita fondiaria, i consumi o una finanza di
origine immobiliare a scapito dell’investimento pubblico sulla città.
Si tratta non
solo di una condizione di iniquità, ma anche di larga inefficienza di lungo periodo. Si
rinuncia nei fatti alla competitività, all’attrattività, alla sostenibilità e alla
qualità della vita nelle nostre città, in una fase di globalizzazione in cui le
decisioni di investimento delle imprese vengono effettuate su uno scacchiere
internazionale e dunque in cui la ‘lealtà territoriale’ delle imprese italiane appare
largamente ridotta o comunque ‘condizionata’ [Calafati 2009]: condizionata
dall’efficienza dei contesti territoriali, dalla efficacia delle regole che governano le
relazioni economiche e sociali, dalla lungimiranza delle amministrazioni pubbliche,
locali e nazionali.
Quello della rendita fondiaria è un tema che sembra scomparso da tempo dall’agenda
politica del nostro paese; si sono tassate, nel recente passato, le rendite finanziarie,
ivi compresi i già ridottissimi interessi sui conti correnti, e non si sono né
perseguite né finanche nominate le rendite fondiarie e i capital
gain realizzati in misura amplissima all’interno della filiera
immobiliare. Ripensare a un’equa distribuzione di tali plusvalori (non dei profitti
imprenditoriali dei developer ma delle rendite) fra
pubblico e privato deve divenire oggi una priorità “politica”, se si vuole riavviare il
circuito virtuoso della crescita, urbana e complessiva, del paese [6].
La riflessione che qui si è presentata
concerne tre nodi fondamentali che il sistema-paese deve affrontare e sciogliere in modo
positivo, tre nodi variamente intrecciati e interconnessi:
-
il nodo del rilancio di una politica di investimento sulla qualità e
l’efficienza delle nostre città, che rappresentano le precondizioni non solo per
la competitività del paese ma per il benessere complessivo dei cittadini;
-
il nodo del rilancio della pianificazione di scala vasta, appoggiata su
istituzioni intermedie (come, perché no?, le attuali province e le possibili
città metropolitane), al fine di pervenire a una crescita territoriale più
equilibrata ed evitare la piaga della dispersione insediativa e degli inutili
consumi di suolo;
-
il nodo di un’equa distribuzione fra pubblico e privato dei plusvalori
emergenti dalle trasformazioni urbane, al fine di poter finanziare gli
interventi di ricapitalizzazione delle città e della manutenzione straordinaria
del territorio.
Come si vede, si tratta di tre nodi interconnessi, che richiedono per essere
efficacemente affrontati una riforma profonda della governance territoriale da realizzarsi attraverso una sorta di patto fra policy maker onesti e lungimiranti, pianificatori
coraggiosi, operatori moderni, cittadini esigenti, intellettuali e professionisti
rigorosi: per rilanciare il circuito virtuoso della qualità della città e del
territorio.
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- 2008a, Le ragioni del piano: perché il divorzio fra
liberalismo e pianificazione è insostenibile, vol. VII, «Scienze
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- 2008b, Il finanziamento della città pubblica, in
Baioni M. 2008 (cfr.).
- 2009a, Per un concetto di capitale territoriale,
in Borri D. e Ferlaino F. 2009 (cfr.).
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DOI 10.1473/quadterr02
Storicamente 2012
Published: January 13th 2012
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Notes
[1] I documenti cui faccio riferimento sono:
- il Terzo Rapporto sulla Coesione della Commissione A New Partnership for Cohesion (febbraio 2004),
- il nuovo Trattato di Lisbona (2009),
- lo Scoping document sullo Stato e le Prospettive del Territorio, approvato dai Ministri territoriali nel maggio 2005,
- la Strategia tematica sull’ambiente urbano, sempre della Commissione (gennaio 2006),
- soprattutto: la Leipzig Charter on Sustainable Urban Systems che i Ministri del territorio hanno sottoscritto sotto Presidenza tedesca nel maggio 2007,
- il Libro Verde sulla Coesione Territoriale Turning territorial diversity into strength della Commissione, ottobre 2008,
- le linee guida per una sapiente utilizzazione dei Fondi Strutturali in ambito urbano: The urban dimension in Community policies (2007-08) e Promoting sustainable urban development in Europe. Achievents and Opportunities (2009),
- il Sixth Progress Report on economic and social cohesion del 2009;
- il Quinto Rapporto sulla Coesione della Commissione (novembre 2010).
[2] Ho definito da qualche tempo la coesione territoriale come “la dimensione territoriale della sostenibilità” (in aggiunta alle dimensioni tecnologica, comportamentale e diplomatica). Essa si articola nelle tre sottodimensioni dell’efficienza territoriale, qualità territoriale e identità territoriale (a loro volta scomponibili in ambiti più ristretti), che possono divenire i “criteri” per una analisi di impatto territoriale delle politiche europee (Camagni, 2004).
[3] Queste caratteristiche – integrazione intersettoriale, partecipazione e partenariato, visione condivisa del futuro – avvicinano il concetto di integrated urban development policies a quello di pianificazione strategica urbana.
[4] Si veda in questo senso anche: Barca 2009.
[5] Il mercato – sia quello della mano invisibile di A. Smith e dell’economia classica; sia il dispositivo di allocazione delle risorse per tentativi e aggiustamenti di V. Pareto e di L. Walras, dell’economia neoclassica; sia infine quello di F. von Hayek del neoliberismo della scuola austriaca, che si fonda su un approccio cognitivo di massima utilizzazione della conoscenza diffusa – non conduce al miglior benessere collettivo; anzi, nel caso dell’economia territoriale, è fuorviante (Camagni 2008a). Lo stesso Hayek, diversamente da quanto fa Moroni, non sottovaluta certo questi aspetti allorché passa dalla critica alla pianificazione socialista dell’economia alla critica della pianificazione territoriale (Hayek 1960, p. 341, 349, 375).
[6] Al proposito occorre contestare una obiezione che viene talvolta proposta: che un aumento dell’imposizione fiscale possa scaricarsi su un aumento dei prezzi degli alloggi, con conseguente danno per i cittadini e in particolare di quelli meno abbienti. Qui la teoria economica urbana è chiara: una traslazione sui prezzi avviene solo nel caso delle localizzazioni marginali del comune marginale; in tutti gli altri casi è la maggiore domanda che determina il prezzo, in presenza di una curva di offerta relativamente rigida.
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