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Visioni e politiche del territorio
Per una nuova alleanza tra urbano e rurale
a cura di Paola Bonora
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Territori di progetto nella programmazione regionale
Sergio Conti
Carlo Salone
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Abstract
Over the two last decades, the regional policies have increasingly met the need to foster the economic competitiveness of regional and local economies, in order to face globalisation challenges. However, these actions have privileged the direct competition, oriented to catch investment and consumption flows by improving the regional/local attractiveness, than the indirect one, which is based on the social and institutional interplay involving the regional/local actors.
The increasing relevance of the indirect competition brings back on stage the public sector, namely the various levels of territorial government. Yet, the most successful experiences in Europe demonstrate that this renaissance of the public guide in spatial policies is intimately linked to the involvement of local systems of actors and implies a ‘constructed’ idea of territory. This paper seeks to enlighten some features of this process, introducing the concept of multilevel governance and place-based policies as the basic building blocks of the regional policies.
Territorio, sviluppo e competitività. Rimandi concettuali
Sul fronte delle strategie di politica regionale, sia dal punto di vista della
dottrina che da quello degli strumenti recentemente messi in atto, nei paesi e
nelle regioni a sviluppo industriale maturo si è assistito al passaggio dalla competizione diretta alla competizione
indiretta.
Tradizionalmente, la competizione diretta si fonda su strategie di supporto volte a catturare investimenti in entrata,
politica dell’immagine, codificazione delle best
practices, dove il successo nella competizione, che si ha
nell’attrarre più di altri (imprese, organizzazioni, gruppi sociali, turisti
etc.), diventa il principio di legittimazione della politica locale/regionale:
ciò trascende ampiamente l’idea della condivisione e della rappresentanza,
ovvero quella di un’organizzazione in cui l’enfasi è data dalla pluralità dei
legami intersoggettivi. E’ stata questa, nei fatti, la strategia spesso
interpretata dalle agenzie regionali e locali di sviluppo.
A questo proposito, abbondano nella letteratura specializzata “storie di
successo”, che potrebbero costituire utili termini di riferimento. Tuttavia, il
bilancio controverso o addirittura negativo di molte esperienze insegna che
occorre evitare di trarre dall’eterogeneità dei casi concreti modelli operativi
validi in qualunque contesto regionale e in qualunque fase storica. Ciascuna
storia fa, in un certo senso, caso a sé, dimostrando che i meccanismi dello
sviluppo territoriale non possono meccanicamente essere dedotti da un quadro
teorico generale, come per esempio quello rappresentato dal Nuovo Regionalismo.
In effetti, le diverse teorie che concorrono a formarlo – nuovo
istituzionalismo, industrializzazione flessibile e knowledge-intensive, radicamento territoriale dell’attività
economica, interdipendenze non mercantili etc. – non appaiono ancora inquadrate
entro una visione coerente e dotata di una validità generale sulla base di
evidenze empiriche ricorrenti, in altri termini in un paradigma à la Kuhn. Piuttosto, si tratta di un insieme
eterogeneo di categorie che spiegano come alcune parti di un’economia regionale
potrebbero funzionare e sulle quali si potrebbero fondare politiche di sviluppo
territoriale efficaci solo a certe condizioni [Lovering 1999].
Nella competizione indiretta diventa invece
centrale il governo del territorio, nei
termini di mobilitazione dei diversi gruppi intorno a una strategia condivisa
per il sostegno delle imprese coinvolte nel gioco della competizione, offrendo
un insieme di condizioni localizzate che conferiscono loro un vantaggio
competitivo. In questo senso parliamo di una sorta di proprietà transitiva, di vantaggio competitivo sostenibile, che è
proprio dei territori che attivamente promuovono la competitività dei soggetti
che vi sono localizzati. Se nell’economia “globalizzata” contemporanea, i
sistemi territoriali locali sono sempre più tributari della capacità di intercettare e valorizzare i flussi
finanziari, di conoscenze e di capitale umano, nondimeno le risorse locali diventano i fattori chiave della
competitività e dell’attrattività. Dunque la competitività delle imprese non
consiste soltanto nel saper sfruttare le economie di agglomerazione e i
rendimenti crescenti, bensì nel partecipare a una mobilitazione dei sistemi
locali nel loro insieme come attori dello sviluppo.
Non casualmente, le storie di successo che hanno segnato lo sviluppo locale e
regionale in Europa negli ultimi anni hanno posto all’attenzione alcune lezioni generali:
- questi sistemi di successo non hanno perseguito
improbabili nuove vocazioni, ma hanno qualificato e riqualificato
tecnologie e saper fare storicamente radicati
non solo all’interno delle imprese ma anche nei territori (learning regions, secondo la definizione codificata
da Morgan, 1997);
- hanno perseguito l’integrazione (clusterizzazione) dei sistemi produttivi, fondando legami organizzativi relativamente stabili. La
co-localizzazione si è rivelata nei fatti una componente decisiva del vantaggio
competitivo (in quanto alla base dell’apprendimento collettivo);
- essi hanno realizzato politiche
reticolari di assistenza tecnologica, gestionale e finanziaria,
oltre che di dialogo fra gli attori (ciò che prevede la massimizzazione della
collaborazione e dell’interazione a livello locale);
- infine, hanno operato alla luce di un’agenda politica condivisa e della presenza di istituzioni fortemente interventiste, capaci cioè di stimolare
la formazione di gruppi di interesse che condividono un comune orizzonte
normativo.
Ciò sottende, nel complesso, il riconoscimento unanime della centralità del territorio – dei suoi connotati materiali e, soprattutto, relazionali - unitamente a una critica serrata dei
tradizionali quadri di riferimento territoriale (anche e soprattutto istituzionali), oltre che dei connessi
strumenti di carattere regolativo.
Una nuova domanda politica
Con l’emergere della nuova divisione internazionale del lavoro è andato
affermandosi un plusvalore costituito
dall’ambiente, dalla società, dai saperi locali e dalle istituzioni – le economie esterne territoriali. Al di là
dei processi maggiormente vistosi e conclamati (come l’esplosione
dell’informazione, la concentrazione della crescita, la conseguente
polarizzazione sociale e la rottura dei legami tradizionali di solidarietà) i
processi di globalizzazione economica in atto producono conseguentemente nuove
domande nei confronti delle politiche
pubbliche. Fra queste rientrano:
- la necessità di infrastrutture di comunicazione adeguate, potenziamento
dell’accessibilità interna ed esterna delle diverse aree;
- il sostegno allo sviluppo locale, conservandovi flessibilità e
diversificazione;
- politiche di marketing urbano e territoriale;
- il sostegno dei processi di riconversione della base produttiva (aree
industriali dimesse; aree ferroviarie; scuole, ospedali e altre strutture
obsolete);
- la formazione continua della forza lavoro;
- il miglioramento della qualità ambientale;
- il trattamento dei problemi indotti dai fenomeni di esclusione
sociale;
- l’intercettazione dei finanziamenti comunitari.
Si è dunque affermata unanuova domanda politica – peraltro in un quadro di risorse sempre più scarse – con
conseguente modificazione delle modalità di gestione dei problemi pubblici e
delle forme di governo: in generale, le grandi istituzioni pubbliche non sono di per sé in grado di adattarsi e di
rispondere all’articolazione e alla moltiplicazione della domanda, in ragione
soprattutto dei macchinosi processi di funzionamento stratificatisi nel corso
del tempo (fra cui rientrano le forme “consolidate” di programmazione dello sviluppo e la stessa pianificazione urbanistica).
Se quanto sopra ricordato corrisponde al vero, va da sé che è necessario
trascendere l’idea “troppo astratta” di un’economia organizzata per reti
transterritoriali, o globali. Il rischio è quello di dimenticare che nelle reti
(di qualsiasi genere queste siano) sono i nodi a connettere i fili, e che i nodi
sono addensamenti stabilizzati di relazioni nello spazio.
Non solo. Le politiche di sviluppo “locale” riconoscono le dinamiche spontanee
che tendono a generarlo e si pongono il compito di sostenerle. Il problema
politico è quello di rintracciarle, tenendo conto che i meccanismi di
interazione sociale sono diversi in ragione dei settori e delle dimensioni dei
territori coinvolti. In comune essi sottendono tuttavia la presenza di attori
che, rimanendo indipendenti, sperimentano possibilità cooperative.
L’orientamento politico si fonda su due idee chiave: anzitutto le politiche
territoriali vanno indirizzate alla “liberazione” delle risorse economiche e
culturali delle società locali, spesso latenti e non riconosciute. In secondo
luogo, lo sviluppo si innesca con strategie di più attori, pubblici e privati,
capaci di condividere e coordinare la progettualità.
Il nodo è l’inclusione, ovvero le
condizioni che rendono il sistema – e quindi i soggetti – capace di autonomia.
Il problema che si pone è quindi la costruzione di contesti istituzionali e di
relazione in grado di riconoscere e valorizzare risorse spesso latenti. Le
“nuove” forme di intervento politico, in Europa, ma anche in altri contesti
continentali tendono al superamento delle logiche settoriali e gerarchiche,
fondate sulla distribuzione di aiuti finanziari, in favore di politiche
integrate, fondate su progetti per la produzione di beni pubblici locali, dove
il territorio, attraverso i suoi attori, si riconosce come un “insieme”.
Il perseguimento di una capacità
competitiva è nei fatti consequenziale, in larga misura, a forme
di cooperazione e capacità di apprendimento altamente specifiche. Il contesto in
cui ci si muove è dato dal fatto che la maggior parte dei sistemi produttivi
locali non riesce a “rispondere” all’incalzare dell’innovazione tecnologica,
organizzativa e finanziaria e a far fronte alla concorrenza internazionale.
Nondimeno questi sistemi si presentano tuttora come un patrimonio di imprese e
un modello socio-culturale che non possono essere ignorati, continuando a
rappresentare la componente principale della nostra economia. Una superiore
apertura (interazione con reti lunghe) non esclude che questi sistemi locali
possano continuare ad usufruire delle esternalità di agglomerazione storicamente
costruite.
Ne consegue, come vedremo, l’esigenza di riconoscere le territorialità attive, dotate di una specifica
organizzazione e capaci di autorappresentarsi, e la cui identità è l’esito di un
progetto che può generare valore aggiunto
territoriale.
Sin verso la metà degli anni novanta le politiche di sviluppo locale erano
fondate in larga misura sulla dimensione regolativa del sistema locale, privilegiando le somiglianze con gli altri sistemi piuttosto che le
differenze, finendo col perdere di vista le specificità culturali. Era, quello,
un progetto “garantista”, in cui il locale assumeva legittimità descrittiva e al
tempo stesso regolativa.
Il quadro è ora profondamente diverso: parlare di locale significa parlare di radicamento, identità territoriale, patrimonio
storico-culturale. Non solo, il locale è ora assunto come un processo di costruzione (intenzionale) e
non già come un dato: non esiste un locale predefinito cui si possa fare
riferimento sulla base di delimitazioni naturali e storico-culturali (e men che
meno amministrative).
Il quadro di riferimento comprende un grappolo di parole chiave ormai entrate
nel bagaglio concettuale della dottrina ma, solo marginalmente, nella prassi
politica. Per semplicità queste possono essere ricondotte ai due concetti
fondamentali della coesione territoriale e
dello sviluppo policentrico [su tutti si veda
Camagni, 2001]: si consuma, sotto questa luce, il passaggio dalla città, quale
“centro” di produzione e di controllo, il territorio
quale sistema “multipolare” caratterizzato da una pluralità di “fuochi” portatori di specificità e identità [Dematteis e Janin Rivolin 2004].
La tesi, non priva di controverifiche [cfr. Veneri e Burgalassi 2010], è che il
policentrismo rafforzi la competitività, fondandosi su agglomerazioni e cluster produttivi, garantendo la
valorizzazione dei diversi sistemi locali (e dunque i loro “vantaggi assoluti”)
e la riproduzione delle relazioni interne (ed esterne) alla regione – la
coesione, in altre parole [1].
Quali politiche, dunque? L’approccio
territoriale delle politiche europee ha avuto recentemente un successo
rilevante, impensabile forse soltanto un decennio addietro. Non è un caso se,
dopo l’esperienza fondativa ma essenzialmente simbolica dello Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo, l’Unione
si sia progressivamente orientata a considerare congiuntamente i problemi dello
sviluppo economico e delle dinamiche territoriali, propugnando una
“territorializzazione delle politiche”, come l’Agenda
territoriale per l’Unione del 2007 testimonia assai bene.
Questo documento è verosimilmente anticipatorio di una profonda riforma della
politica di coesione europea. Ma andiamo per ordine. Attualmente, la politica di
coesione comunitaria è ritenuta un po’ a tutti i livelli (politico, economico,
istituzionale) largamente insoddisfacente. Più in particolare avrebbe fallito
nel contrapporre l’efficienza (politiche di
intervento volte ad accrescere il reddito e la crescita) all’equità (politiche volte a ridurre le disuguaglianze
e perseguire l’inclusione sociale), collocandosi peraltro in un contesto carente
di pianificazione strategica. In questo
quadro, dall’agenda coordinata da Fabrizio Barca [2009] possiamo trarre alcuni
dei nodi critici maggiormente dibattuti. In particolare:
- la politica di coesione non è una politica di
redistribuzione finanziaria. E’ infatti visto come inefficiente
un sistema nel quale i paesi più ricchi contribuiscono maggiormente al budget
dell’Unione e ne ricevono in ritorno una quota in ragione di regole
amministrative;
- obiettivo della politica di coesione non è dunque la redistribuzione, ma il favorire il cambiamento istituzionale, combattere le inefficienze e
l’esclusione sociale;
- la convergenza, in particolare la
convergenza nel reddito pro capite, non è al
centro della politica di coesione. La convergenza non è una condizione
necessaria né sufficiente per il perseguimento dell’efficienza e dell’inclusione
sociale e non deve essere usata come obiettivo politico della politica di
coesione;
- l’unità di intervento della politica di coesione è il luogo, o la regione
funzionale (ma su questo
torneremo).
A tutto questo sono fondamento, tra l’altro, il World Bank Report on Reshaping Economic
Geography e le
relazioni OCDE sul “nuovo paradigma di
politica regionale” (o “politica di sviluppo territoriale”), già sperimentata in
varie parti del mondo e volta a ridurre
l’inefficienza e la persistente esclusione sociale. La strategia proposta è «place-based, multilivello e volta a differenti tipi
di regioni» [OCDE 2009]: ovvero politiche focalizzate sulle specificità
(territoriali) delle risorse naturali e istituzionali, oltre che sul ruolo
giocato dalle relazioni (materiali e immateriali) tra luoghi.
Non solo, le regioni non sono definite in ragione dei limiti amministrativi:
le entità amministrative non sono unità di
intervento, ma lo sono i sistemi territoriali in cui determinate
caratteristiche di omogeneità funzionale si intrecciano con coalizioni di attori
e istituzioni cementate da valori comuni e orientate da obiettivi
collettivamente definiti. In questi sistemi il territorio è definito nei termini
di concetto sociale, un’area continua/contigua al cui interno un insieme di
condizioni sono favorevoli allo sviluppo. I suoi confini sono quindi altro rispetto ai confini amministrativi (anche se
possono cambiare nel tempo) e diventano centrali, nel contempo, le
agglomerazioni e le reti, entrambe forze motrici dello sviluppo.
Si parla inoltre di governance complessa,
da accompagnarsi – è bene ricordarlo – alla semplificazione amministrativa (ciò
che non preclude, se guidata, il rafforzamento della trasparenza nei confronti
dei cittadini). Favorendo nel contempo un processo decisionale circolare, che
dia protagonismo alle iniziative progettuali dal basso (i nodi del sistema
policentrico) che devono necessariamente trovare sintesi in un livello di governo che sappia riassumere queste
iniziative in un processo dinamico e costruttivo. Questo si legittima in base alla capacità
di:
- consensuale adesione di un insieme di
comunità locali a un comune programma di gestione dei problemi
collettivi;
- rafforzare l’integrazione, la coesione sociale e la cooperazione interna ai sistemi territoriali locali in
essere;
- coordinare i sistemi locali territoriali attraverso politiche di rete, tutelando e rendendo fruibili i beni pubblici
presenti;
- costruire l’interfaccia comunicativa tra questa rete
territorializzata e il più ampio sistema nazionale e internazionale.
Com’è noto, il dibattito politico è tuttora in corso ed è stato istituito un
temporaneo Place-based Policy Group. In
quella sede si sostiene, tra l’altro, come l’attuale politica di coesione,
nonostante i suoi limiti, sia la base appropriata per l’implementazione
dell’approccio place-based, a condizione che
sia oggetto di una sua ampia riforma in grado di rinnovare alla radice le idee
originarie dei padri fondatori. Destinatari dell’allocazione finanziaria saranno
i luoghi (o le regioni funzionali). Siamo di fronte a una strategia di lungo termine il cui obiettivo è quello di ridurre la persistente inefficienza
(sotto-utilizzo del potenziale territoriale, o del capitale territoriale,
secondo una terminologia a noi nota) e l’ineguaglianza (quota di popolazione al
di sotto di un dato standard di benessere), con particolare attenzione
all’innovazione e al cambiamento climatico.
E’ un fatto che l’approccio place-based trascende il tradizionale dilemma del federalismo fiscale e costituisce
nondimeno una politica complessa e rischiosa, perché esiste il pericolo di
distribuire in modo errato le risorse e favorire la rendita a scapito
dell’innovazione, sebbene essa appaia comunque preferibile a qualsiasi altra
strategia alternativa che non faccia esplicito riferimento alla dimensione
territoriale. Infatti, le politiche non territorializzate falliscono nelle
strategie di integrazione degli interventi e
assumono che il livello istituzionale superiore o pochi attori privati siano in
grado di guidare i processi di sviluppo. La lezione della crisi in corso
rafforza questa tesi.
Questi presupposti si sono concretizzati, nella seconda metà del 2010, nel Quinto Rapporto sulla Coesione, mentre
nel primavera del 2012 si avrà l’European Strategic
Development Framework. Nel 2013, infine, il percorso dovrà
compiersi con la definizione del National Strategic
Development Contract tra Regioni e Commissione.
La situazione italiana: un ritardo da colmare
Sul fronte italiano[2] si è assistito, in concomitanza con l’avvio dell’attuale
ciclo di programmazione e di attuazione della politica di coesione, a un
progressivo “rilassamento” dell’impegno politico e organizzativo del governo
centrale, con sintomi di confusione e, soprattutto, caratterizzato dalla
preoccupante assenza di un progetto complessivo, capace di guardare oltre alla
mera capacità di spesa.
Ribadendo un dualismo istituzionale che accompagna almeno dagli anni novanta
la partecipazione italiana al dossier delle politiche territoriali europee, a
scala centrale i protagonisti della scena sono stati, da un lato, il
Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione (DPS) e, dall’altro, la
Direzione per il coordinamento territoriale (DICOTER), del Ministero dei lavori
pubblici, poi delle Infrastrutture.
In verità, il periodo di programmazione 2007-2013 si era aperto, sia pure tra
luci e ombre, senza un’apparente soluzione di continuità rispetto al precedente.
La “Nuova politica di coesione” (così etichettata, forse con eccesso di licenza
retorica, dai vertici di Bruxelles) poneva del resto, per la prima volta, agli
Stati l’obbligo di dotarsi di propri “Quadri strategici nazionali” (QSN) di
riferimento per l’elaborazione dei rispettivi programmi operativi (nazionali,
regionali, di cooperazione territoriale trans-europea), in ottemperanza agli
“Orientamenti strategici comunitari in materia di coesione” adottati dal
Consiglio europeo (decisione 2006/702/CE).
Il DPS, migrato fra vari dicasteri nel corso delle tre ultime legislature per
approdare al Ministero per gli affari regionali, ha inizialmente interpretato
tale incombenza come rinnovata opportunità (impostata, a dire il vero, senza
superare i limiti di metodo già denunciati in passato; cfr. Palermo, 1999) di
confronto e di condivisione delle rispettive istanze fra i settori
dell’amministrazione centrale e le Regioni, per l’occasione invitate a redigere
propri “Documenti strategici regionali” (DSR). Dal canto suo, il Ministero delle
infrastrutture ha partecipato all’operazione commissionando una serie di studi,
forse carenti di una chiara direzione di metodo unitaria e condivisa, ma infine
confluiti nella proposta delle “piattaforme territoriali strategiche” e nel loro
approfondimento critico per temi generali e rispetto agli specifici contesti
interessati [Ministero delle Infrastrutture 2007].
Sarebbe comunque ingeneroso sostenere che si è fatto molto rumore per nulla.
E’ nondimeno fondata l’impressione che al moltiplicarsi delle iniziative da
parte dei molti centri di potere – centrali e regionali – non abbia corrisposto
un’effettiva e tangibile riduzione del divario di efficacia tra il nostro paese
e quelli dell’Europa nord-occidentale. Ciò è ancor più vero se si considera la
diffidenza, prima ancora culturale che tecnica, dell’attuale governo nei
confronti della programmazione e il disinteresse storico per l’assetto del
territorio, nei suoi multiformi aspetti.
Lo stesso livello regionale non può sottrarsi, nel nostro paese, a un giudizio
severo di inadeguatezza rispetto alle acquisizioni ormai consolidate in ambito
internazionale: le esperienze di progettazione territoriale integrata sono
numerose, tuttavia, se si eccettuano gli strumenti di programmazione varati
autonomamente dalle Regioni Piemonte, Emilia-Romagna e Lombardia, esse si basano
prevalentemente sui Programmi Integrati Territoriali promossi dal DPS per il
Mezzogiorno.
Si impone, in ogni caso, il problema di una valutazione dell’efficacia di
questi strumenti, attraverso indicatori “interni” ma anche riferiti alla
programmazione regionale in cui essi s’inquadrano, e, soprattutto, la
valutazione della capacità istituzionale degli organismi coinvolti nel processo.
Questo dovrebbe costituire un capitolo rilevante di un esteso programma di
analisi comparativa estesa ai diversi contesto regionali coinvolti.
La posta in gioco: nuove forme di governo dell’economia, dell’ambiente e del territorio
Nessun processo riformatore può ormai prescindere da un coinvolgimento che,
partendo dal basso, si rivolga, in uno spirito partecipato, ai livelli più
elevati di governo – un centro decisionale che sia contemporaneamente
rappresentativo dei diversi centri decisionali originari, capace di
rappresentare e dare sintesi alle scelte
strategiche, di pianificazione e di controllo. Nel contempo, se l’introduzione
di meccanismi di governance si ripercuote
nella superiore complessità istituzionale, si rende per questo sempre più
necessaria l’individuazione di forme di semplificazione
del sistema legislativo (che garantisca peraltro la necessaria
trasparenza dell’azione amministrativa verso i cittadini).
Il quadro che si sta delineando, in un mondo che appare sempre più “regionale”
in termini di spazi economici in competizione e di livelli pertinenti della
coesione sociale ed economica, sembra attribuire sempre maggiore rilevanza alla
capacità di interpretare e governare i territori superando gli schemi della
logica funzionalistica (i livelli, le competenze etc.). In esso si riconosce
una dimensione
dinamica e costruttiva della regione, che si esprime attraverso
la consensuale adesione di un insieme di
comunità locali a un comune programma di gestione dei problemi collettivi:
comunità locali che, per il tramite di un sistema condiviso (di rappresentanza e
identità istituzionale e politica) cercano di formulare forme di progettualità
relative al proprio territorio di riferimento (o sistema locale territoriale)
[Conti e Giaccaria 2009].
Implicitamente ciò porta a ridefinire le stesse regioni come luogo di una
diversa e più complessa interazione e mediazione tra sistemi locali e tra
sistemi locali e sistema globale. Il nuovo ruolo che le Regioni vanno assumendo
a seguito delle riforme elettorali va
giustificato e “riempito” con una profonda revisione concettuale delle sue
funzioni e competenze (al di là di ciò che un’accezione semplicistica della
“sussidiarietà” potrebbe suggerire). Detto in altri termini, la tesi è che la
regione si legittima sulla base della
capacità di:
- rafforzare l’integrazione, la coesione sociale e la cooperazione interna dei
sistemi territoriali locali in
essere, promuovere quelli potenziali e far rinascere quelli
collassati;
- coordinare i sistemi locali territoriali attraverso la rete regionale di sistemi locali, tutelare e
rendere fruibili i beni pubblici presenti;
- costruire l’interfaccia comunicativa tra questa rete regionale e il più
ampio sistema nazionale ed europeo. Se riesce, in altre parole, a mediare il complesso rapporto tra dimensione globale e
radicamento territoriale delle identità.
La riflessione sulle scale di riferimento delle dinamiche territoriali
contemporanee hanno ormai fatto giustizia di una visione deterministica che
“naturalizzava” la scala spaziale, interpretandola come un contenitore che
“ospita” le condizioni, materiali e immateriali, dei fenomeni territoriali. Oggi
prevale una concezione della scala spaziale come framework relazionale, in cui i processi sono l’esito
dell’azione di componenti che si collocano a diverse scale spaziali [Marston
2000].
Per agevolare una lettura dei fenomeni che investono il sistema e porre le
basi per l’allestimento di politiche territoriali efficaci, è però opportuno
mantenere distinte due principali scale di riferimento delle dinamiche in
atto:
- a scala interregionale le sollecitazioni più
significative riguardano soprattutto l’impatto delle grandi vie di
comunicazione, per cui il tema chiave è quello di una concertazione. Si tratta,
in realtà, di un tema delicato, dal momento che si gioca a una scala
territoriale cui non corrisponde alcun livello istituzionale;
- a scala regionale la dimensione degli attori
territoriali – le città, i sistemi locali – appare di regola troppo modesta
(salvo, forse, per alcuni sistemi metropolitani) rispetto alla dimensione delle
sollecitazioni esterne, che in questo caso si riferiscono principalmente ai
cambiamenti nei regimi competitivi dei sistemi d’impresa. Il paradigma
“localistico” che dominava le strategie competitive nel ventennio che ci sta
alle spalle non regge più di fronte alla “doppia concorrenza” (dall’alto da
parte delle economie dominanti del pianeta e, dal basso, le economie a ridotto
costo dei fattori) che si è resa evidente nei primi anni del nuovo secolo. Lo
stesso vale per i servizi di elevato livello, come la cultura, la finanza, la
sanità.
Per la scala regionale si suggerisce allora una prassi di coordinamento
regionale, “filtrata” attraverso processi di integrazione spontanea o guidata a
livello di Ambito (o di Quadrante territoriale). A questa scala si possono
infatti riconoscere i caratteri storici e insediativi condivisi, comuni
opportunità di collegamento infrastrutturale, reti interoperative in embrione o
in potenza, reti di comunicazione parzialmente desuete che potrebbero diventare
lo scheletro di sistemi potenziali. Si tratta di progettualità territoriali già in gestazione, proprio per le
nuove sollecitazione cui i singoli territori sono sottoposti, ma ai quali non
corrisponde ancora una visione strategica delineata, e tanto meno uno
sufficiente consapevolezza diffusa.
Per l’insieme di queste ragioni, è possibile delineare due tipologie di
progettualità:
- a regia regionale, per indicare quelle
iniziative che manifestano portate e raggi d’azione che travalicano ormai
ampiamente i confini regionali o che all’opposto implicano l’attivazione di
coalizioni che esulano quasi del tutto dalla scala e che mobilitano attorno a
esse più competenze regionali;
- a regia compartecipata, riconoscendo nei
Programmi territoriali integrati la naturale evoluzione della programmazione
negoziata e dei programmi complessi. Si tratta in questo caso di un insieme di
azioni intersettoriali, strettamente integrate tra loro, che convergono verso un
comune obiettivo di sviluppo del territorio e giustificano un approccio
attuativo unitario. Tali azioni devono di norma essere connotate da una “massa
critica” adeguata.
Si tratta, in sostanza, di pervenire a una politica regionale che preveda un governo multilivello, con forte enfasi
assegnata ai territori, attivando un effettivo partenariato economico e sociale,
sia nella diagnosi che nello stesso sistema di monitoraggio: una partecipazione attiva, in altre parole.
Sono, queste, delle assunzioni decisive nel momento in cui si va aprendosi una nuova fase di programmazione. Essa è
peraltro gravida di rischi, noti già nel momento in cui si era avviata
l’istruttoria per la politica regionale 2007-2013: il riferimento è dato
anzitutto alla “resistenza” da parte delle amministrazioni pubbliche
(istituzione regionale compresa) di adattare la propria prassi tradizionale –
fondamentalmente settoriale – alla regola della destinazione territoriale; in
secondo luogo è necessario ricordare la mancata coerenza fra programmazione
ordinaria e programmazione aggiuntiva.
Programmazione economica e politiche
territoriali
Almeno sulla carta, il Governo italiano ha da tempo provveduto, con l’adozione
delle Linee guida per l’elaborazione del Quadro
strategico nazionale per la politica di coesione 2007-2013, a
porre le basi per la realizzazione della necessaria integrazione programmatica e
finanziaria, individuando gli strumenti di attuazione: Intese istituzionali di
programma, Accordi di programma quadro, oltre che il partenariato
pubblico-privato e un nuovo modello di governance territoriale. Si aggiunga
inoltre che esperienze di integrazione e territorializzazione dei fondi, alla
luce dell’obiettivo di valorizzare il capitale di competenze e il capitale
sociale hanno già coinvolto l’esperienza programmatoria di molte regioni
italiane. Ciò presuppone, in particolare, forme diverse – e fra loro
inscindibili – di integrazione.
-
Integrazione settoriale:
l’interdipendenza dei fattori che costituiscono il vantaggio competitivo
territoriale (componenti economiche e componenti strategico-decisionali)
richiede una riduzione dei programmi regionali di settore, a favore di
una più stretta correlazione tra le differenti azioni settoriali (opere
pubbliche, infrastrutture, interventi settoriali).
-
Integrazione multi-attore: la
prassi della governance multi-livello, sperimentata attraverso un learning by doing inevitabilmente caratterizzato da
alterno successo negli ultimi anni, deve essere incardinata in una
architettura dell’azione che, semplificando i ruoli regolativi dei
diversi livelli di governo territoriale (la Regione anzitutto), sappia
garantire le necessarie capacità di pilotaggio ai livelli superiori ma,
al contempo, maggiori gradi di libertà ai livelli più prossimi ai
territori. L’importanza delle sinergie a livello locale
(pubblico-privato, centri di ricerca-imprese-enti locali) e tra i vari
livelli di governo (Stato-Regione-enti locali) per la promozione di
sistemi economici territoriali che basano la loro competitività sui
servizi alle imprese, sui vantaggi infrastrutturali e ambientali.
-
Integrazione delle risorse: si
tratta della componente più delicata del processo, e non soltanto perché
evoca esplicitamente il nodo del cofinanziamento da parte dei privati;
certo, quest’ultimo rappresenta una voce determinante, ma le esperienze
passate di programmazione negoziata non sembrano avere dimostrato una
particolare difficoltà nel reperire risorse finanziarie dagli attori non
istituzionali. Problematico risulta semmai il coinvolgimento progettuale
delle risorse private: le idee-progetto presentate per il
cofinanziamento da parte del settore privato spesso seguono logiche
esclusivamente solipsistiche e mostrano, in buona sostanza, di guardare
alle iniziative di programmazione negoziata in una logica
opportunistica.
Il sistema della governance e della
valutazione è conseguentemente decisivo, prevedendosi
partenariato pubblico-privato, cooperazione interistituzionale, trasparenza e
scambio delle pratiche migliori. L’ipotesi che ne è seguita si fonda pertanto
su:
- concentrazione delle risorse quale costante della progettazione, in attività
materiali e immateriali;
- cooperazione fra università e imprese, investimenti nella conoscenza e nella
ricerca: creazione di poli di eccellenza di adeguata massa critica, quindi
concentrazione geografica tra organismi di ricerca pubblici e imprese,
rafforzandone le possibilità di cooperazione (tramite soprattutto i servizi di
trasferimento tecnologico, gli incubatori e i servizi connessi, l’assistenza
tecnica e gestionale;
- diversificazione dell’economia con particolare attenzione alle aree rurali
(es. turismo);
- rafforzamento delle capacità istituzionali, della qualità delle reti di
partenariato;
- sviluppo della sinergia fra tutela dell’ambiente e crescita;
- sostegno e miglioramento dell’efficienza energetica e lo sviluppo delle
tecnologie rinnovabili e alternative (eolica, solare, biomasse).
Se in Italia la “lezione” europea è stata sinora largamente disattesa,
nondimeno si dispone, soprattutto sul fronte del metodo, di strumenti e categorie sufficientemente condivise che possono sostenere con forza una logica di programmazione e di pianificazione
territoriale fondata esplicitamente sul riconoscimento e la valorizzazione dei sistemi locali territoriali. La messa in
rete di questi territori è la base d’appoggio del policentrismo regionale e, nei
fatti, di quello europeo.
Si è visto come l’Unione europea agisca come fonte di innovazione e i
documenti comunitari rappresentino una sorta di quadro concettuale di
riferimento. Nondimeno, gli effetti degli schemi territoriali europei sul
dibattito e sulle pratiche di piano in Italia sono stati sinora pressoché nulli. Secondo una tradizione purtroppo
consolidata, il livello nazionale è stato sostanzialmente inerte sul piano delle
politiche territoriali, in contrasto con il compito istituzionalmente
riconosciuto di definire le linee fondamentali di assetto del territorio
nazionale. Gli unici temi che hanno sollevato l’attenzione dei governi nazionali
nell’ultimo decennio sono stati quelli della modernizzazione infrastrutturale,
interpretata come leva per la competitività economica e come volano per
un’economia stagnante, secondo una visione stantia e de-territorializzata delle
politiche pubbliche. D’altro canto, nella “nuova programmazione economica”
l’identificazione congiunta di territori e progetti di
trasformazione si è rivelata in realtà un obiettivo alquanto vago, di assai
difficile implementazione [Cremaschi 2002].
Come abbiamo visto, l’idea di una coesione europea basata sul policentrismo
sottende la formazione di reti infraregionali costituite da più sistemi urbani
locali. Ne discende che il sistema policentrico europeo e la sua governance vanno pensati come una rete di reti. I nodi delle reti di livello
gerarchico più basso sono i sistemi locali
territoriali [Dematteis 2010]. E’ dunque a questo livello che si
fonda la costruzione del policentrismo europeo: una efficace attivazione dei
sistemi locali e delle loro diverse specificità è condizione necessaria per la
coesione territoriale e per lo sviluppo dell’Europa e delle sue regioni.
Il problema non è pervenire a una
“razionale” suddivisione del territorio regionale in unità geografiche di
livello locale, ma esplorare e descrivere la geografia
dell’azione collettiva (cioè di quella particolare risorsa che è
la capacità auto-orgenizzativa locale).
Questa non serve a disegnare la forma futura – e ideale – del territorio, ma a
fornire una visione dinamica e processuale del grado di autonomia e innovazione
dei diversi sistemi territoriali, nell’ambito di una regione consapevole del
proprio ruolo politico [Salone 2010].
Da questo punto di vista, il capitale
sociale ne costituisce una componente fondamentale. Come ricorda
ancora Bagnasco [2003], non si tratta di una risorsa naturale data, ma di un
insieme di regole, istituzioni, prassi, attraverso le quali una dotazione
relazionale, fiduciario e comunitaria si
attiva, si rende disponibile. Ciò che restituisce un ruolo alla
politica, ovvero alla capacità dei soggetti di esprimere un meta-progetto che sia in grado di rendere visibili
i vantaggi della cooperazione.
Ne consegue che un sistema territoriale è l’esito eventuale di un processo comunicativo tra comunità di attori e
sistemi di strutture ambientali – un rapporto che può produrre identità e
“luoghi”. Si tratta di un esito svincolato da ogni determinismo (fisico,
storicistico, economicistico), ma connesso a componenti, segni, strutture
ambientali che rimandano al territorio come a qualcosa di vissuto.
L’individuazione dei sistemi locali territoriali costituisce quindi il punto di partenza per la costruzione di effetti sinergici che, attraverso la messa in rete di sistemi locali autonomi,
accrescano la competitività dell’insieme più
vasto in cui sono inseriti (dell’insieme regionale, nel nostro
caso).
Lo strumento dei Programmi territoriali integrati s’innesta pertanto in questo
processo.
Si tratta di
«un complesso di azioni intersettoriali, strettamente coerenti e integrate tra
loro, che convergono verso un comune obiettivo di sviluppo del territorio e
giustificano un approccio attuativo unitario. Tali azioni devono di norma essere
connotate da una "massa critica" adeguata. Questa definizione evidenzia due
elementi: il concetto di integrazione progettuale [...], il riferimento
territoriale del complesso delle azioni programmate» [DPS 2000].
Ricordiamo inoltre che essi prevedono coordinamento inter-istituzionale e
azione transcalare. Eccezionalmente riguardano un comune, bensì un territorio
indefinito istituzionalmente, ovvero da una proiezione del problema
dell’occasione. In attuazione della strategia di Lisbona, la politica di
coesione 2007-2013 assume alcune priorità, qui brevemente sintetizzate:
-
investimenti nei settori ad alto potenziale di sviluppo e nei “motori
di crescita e di occupazione”. Se il successo di questi investimenti
dipende in misura crescente dallo scenario internazionale, esso discende
altresì dalle condizioni di contesto, dalle identità, dalle cosiddette
pre-condizioni allo sviluppo;
-
una progettualità coerente e integrata, in coerenza con la dimensione
di medio-lungo termine propria della strategia comunitaria. Ciò prevede
la ricerca di sinergie e complementarietà fra i diversi fondi (FESR,
FSE, FEASR, FAS ecc.), le altre politiche comunitarie, le risorse
supplementari mobilitabili;
-
il miglioramento del sistema della governance e della valutazione, prevedendosi
partenariato pubblico-privato, cooperazione interistituzionale,
trasparenza e scambio delle pratiche migliori (tutti fattori
difficilmente evidenziabili attraverso le tradizionali mediazioni
politico-burocratiche).
Ne consegue che per il successo degli obiettivi ricordati sono
decisive:
- la concentrazione delle risorse, la quale dovrà rappresentare una costante
del processo di progettazione, sia per quanto riguarda le attività materiali che
quelle immateriali;
- la cooperazione fra università e imprese, gli investimenti nella conoscenza
e nella ricerca;
- la diversificazione dell’economia, con particolare attenzione alle aree
rurali (es. turismo);
- il rafforzamento delle capacità istituzionali, il miglioramento della
qualità delle reti di partenariato;
- lo sviluppo di rapporti sinergici fra tutela dell’ambiente e crescita
dell’economia;
- il sostegno e il miglioramento dell’efficienza energetica e lo sviluppo
delle tecnologie rinnovabili e alternative (eolica, solare, biomassa
ecc.);
- la creazione di poli di eccellenza di adeguata “massa critica”, prevedendosi
quindi concentrazione geografica tra organismi di ricerca pubblici e imprese e
il rafforzamento delle possibilità di cooperazione (tramite soprattutto i
servizi di trasferimento tecnologico, gli incubatori e i servizi connessi,
l’assistenza tecnica e gestionale, l’adeguamento dei sistemi di istruzione e
formazione oltre che il miglioramento degli investimenti in capitale
umano).
Come si vede, il problema della governance si affaccia di nuovo come uno snodo
decisivo. In questo quadro, i Progetti territoriali integrati:
- sono intesi quale strumento di raccordo fra programmazione settoriale,
europea e nazionale, da un lato, e dall’altro con le scelte e le priorità
espresse dal territorio;
- esprimono l’individuazione selettiva dei punti di intervento e delle
priorità;
- sono oggetto di monitoraggio.
L’idea non è certo nuova, poiché si inscrive nella tradizione della
programmazione negoziata. Un certo livello di innovazione delle pratiche di
programmazione può quindi dirsi acquisito e persegue due obiettivi differenti ma
interconnessi, la competitività e la coesione.
Con riferimento al primo obiettivo, si tratta di prove di innovazione e di governance insieme, in ragione di una
logica riferita a tre elementi tra loro connessi: a) una politica di sviluppo
orientata ai fattori di contesto; b) l’attenzione crescente verso il
partenariato; c) l’attuazione di azioni integrate.
Con riferimento alla coesione territoriale, la progettazione territoriale
integrata sembra assumere una funzione propedeutica che altre forme di
programmazione territoriale non hanno voluto o saputo interpretare. Detta
funzione si dipana lungo tre assi:
-
il “disvelamento” di vocazioni cooperative radicate nei territori, ma
oscurate a causa di politiche di sviluppo dirigiste e
settorializzate;
-
la pratica di forme di coinvolgimento che combinano relazioni
istituzionali formali tra livelli di governo differenti e/o parigrado e
reti orizzontali di collaborazione stabilitesi alla scala locale nel
lungo periodo;
-
la selezione, attraverso lo strumento dei programmi a regia
compartecipata, di sistemi territoriali e sistemi di obiettivi
meritevoli di trattamento specifico, al fine di evitare logiche di aiuto
indifferenziate che riflettono un horror
vacui che è nemico dello sviluppo, per sua natura
poggiante sulla differenziazione.
Non dimentichiamo che l’idea di territorio è politicamente orientata e
riassume le idee di reti, conoscenze, esternalità agglomerative. Più in
particolare, il riferimento al territorio è un modo per enfatizzare i limiti
evidenti della precedente programmazione, in particolare la spesa settoriale e
il carattere sostitutivo all’azione degli investitori.
Una nuova programmazione si caratterizzerebbe dunque per l’istanza di
“costruire” il territorio regionale con geografie
variabili e multilivello. Se i meccanismi dello sviluppo si
attivano piuttosto per poli, agglomerazioni, reti che sono per definizione
variabili e flessibili, la programmazione deve essere altrettanto flessibile e
pronta a cogliere le opportunità che si presentano ai territori sotto la
pressione della competizione internazionale e dei rapidi processi di
transizione. Questa velocità deve peraltro sapersi coniugare con progetti spesso
di lunga messa in opera (infrastrutture della conoscenza, nuove infrastrutture
di connessione, progetti di integrazione ecc.).
La progettazione integrata territoriale e la programmazione regionale
strategica dovranno incentivare queste nuove dimensioni. Premialità finanziaria
(conditional grants) e sostegno tecnico
(fornitura di consulenza esperta) potranno essere erogati dagli organi della
programmazione regionale a quegli enti locali che, unitamente a partner pubblici
e privati (imprese e loro aggregazioni, università etc. ) procedano a costruire
i nuovi territori di progetto.
Per territori di progetto si intendono,
sulla scorta del Quadro Strategico Nazionale, le dimensioni territoriali
pertinenti alla nuova programmazione strategica. Fra questi rientrano le
aggregazioni territoriali che permettano di disegnare profili di transizione
economica, le reti di imprese, le catene del valore localizzate, le aree
infrastrutturali e logistiche, le conurbazioni, le cinture ambientali e i
corridoi ecologici, i bacini fluviali. È in base a questi che potrà essere
possibile ridisegnare il mosaico delle vocazioni territoriali della regione a
partire “dal basso”, che dovranno incontrare lo schema di riferimento che la
Regione fornisce, in qualche modo “dall’alto”, con i propri documenti di
programmazione economica regionale. La natura ricorsiva e iterativa di questi
documenti regionali, il loro continuo aggiornamento e la partecipazione degli
enti locali alla loro definizione potranno garantire che l’incontro tra processi
dal basso e linee programmatiche regionali si possa effettivamente
realizzare.
Tenuto conto che i fattori strategici di competitività – ormai esterni alle
imprese e spesso anche ai territori presi singolarmente – sono la ricerca,
l’innovazione, il capitale umano, le reti terziarie, le grandi infrastrutture,
le risorse finanziarie, va da sé che la loro soglia critica è necessariamente la
dimensione regionale (se non trasnsregionale), da cui la necessità di “gestire”
il sistema in termini sia locali che globali. La sfida è dunque quella di mettere a sistema il policentrismo
emergente, includendovi i settori, gli attori, i territori, il
sistema del credito: si tratta, in altri termini, di valorizzare il
policentrismo regionale in formazione.
E’ peraltro necessario ricordare che la maglia policentrica si fonda sulle evoluzioni in corso e non già su un
ipotetico modello finalistico, presupponendo il coinvolgimento e la
mobilizzazione dell’insieme degli attori territoriali. Essa si limita a proporre
il quadro territoriale di riferimento per politiche integrate senza definirne a
priori il contenuto.
Questi presupposti della nuova programmazione economica e territoriale
implicano la riformulazione delle logiche consolidate e declinano alcuni
principi della pianificazione strategica ormai sviluppati in gran parte dei paesi europei e tuttora in corso di
rinnovamento. Essa è volta a privilegiare le strategie organizzative (massa in
rete, cooperazione etc.), definire le vocazioni territoriali, incoraggiare la
mobilizzazione degli attori.
La sfida consiste nel fatto che le politiche pubbliche, dovendosi adattare ai
territori e non viceversa, sono definite in funzione delle sinergie e dei
possibili effetti indotti. Ne consegue che la dimensione contrattuale
(convenzioni, partenariati, accordi etc.) ne costituisce un essenziale strumento
operativo, unitamente alla definizione della capacità di carico dei territori
relativamente ai quadri ambientali e paesaggistici.
Bagnasco A. 2003, Società fuori squadra,
Bologna: Il Mulino.
Barca F. 2009, An Agenda for a Reformed Cohesion Policy, Independent Report prepared at the request of Danuta
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Conti S. e Giaccaria. P. 2009, Local
development, in Kitchin R. e Thrift N. (eds.) 2009 (cfr.).
- 2010 (cur.), Nord regione globale. Il
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Cremaschi M. 2002, Progetti di sviluppo del
territorio. Le azioni integrate in Italia e in Europa, «Il Sole
24 ore», 2002.
Dematteis e Janin Rivolin U. 2004, Per una prospettiva sud-europea e italiana
nel prossimo SSSE, «Scienze regionali», 2, 135-150.
Dematteis G. 2010, Per concludere: le reti tecniche e
funzionali nel Piano territoriale della regione, in Conti S. 2010
(cfr.).
DPS 2000, Quadro Comunitario di Sostegno 2000-2006 per
le regioni obiettivo 1, http://www.dps.tesoro.it/documentazione/qcs/QCS/Testo_del_QCS.pdf.
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DOI 10.1473/quadterr02
Storicamente 2012
Published: January 13th 2012
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Notes
[1]
Tra i paesi europei che con maggior convinzione hanno intensificato la propria azione di policy in una logica di esplicita territorializzazione, i Paesi Bassi offrono una gamma piuttosto ampia di documenti e strategie operanti in ambiti settoriali e a scale differenti. Lo Spatial Memorandum del 2004 (Nota Ruimte) ha consentito di lanciare un certo numero di sperimentazioni in questo senso, alcune relative allo sviluppo spaziale propriamente detto (finanziate dallo Spatial Memorandum fino a 1 miliardo di euro nel quinquennio 2011-2014), altre di natura settoriale ma pur sempre allineate con gli indirizzi del Memorandum (accessibilità, sviluppo economico regionale, sviluppo rurale e valorizzazione del paesaggio).
[2]
Questo paragrafo si basa in larga misura sul contributo di Umberto Janin Rivolin, che si ringrazia altresì per i commenti generali sull’impianto e sui contenuti del rapporto.
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