La figura dell’ispettore per le scuole primarie nella prima metà del Novecento

Il riordinamento dell’Ispettorato nell’anteguerra

La realtà professionale che si trovò ad affrontare Giorgio Gabrielli quando prese servizio come ispettore scolastico per le scuole elementari di Roma (più tardi diventerà ispettore centrale) si presentava assai problematica: non soltanto per le conseguenze della guerra sulla vita di insegnanti, alunni e famiglie, ma anche per i profondi cambiamenti introdotti nell’Istruzione primaria da un provvedimento (L. 4-6-1911, n. 487) che disponeva il passaggio allo Stato (o “avocazione”) di tutte le scuole elementari, eccettuate quelle dei comuni capoluogo di provincia e dei comuni “autonomi” (le cui scuole restavano quindi “non avocate”) [1]. L’amministrazione delle scuole “avocate” venne affidata al consiglio scolastico provinciale, presieduto dal provveditore agli studi e composto da rappresentanti del governo, da tecnici e da membri eletti dai comuni e dai maestri. La nuova legge comportò un riordinamento dell’amministrazione scolastica provinciale (il provveditore si svincolava dalla tutela del prefetto) e anche della struttura ispettiva (sia centrale sia periferica), destinata a diventare alquanto diversa rispetto al modello delineato alla nascita del sistema scolastico.

Nell’originaria struttura burocratica e amministrativa creata dalla legge Casati (L. 13-11-1859, n. 3725), l’Ispettorato assumeva un ruolo fondamentale, avendo la possibilità di esercitare una forte influenza sulle decisioni ministeriali: sia per le valutazioni di ordine tecnico di tipo generale, su programmi didattici o scelte di politica scolastica; sia di tipo individuale, sullo svolgimento delle carriere dei docenti. Questa organizzazione privilegiava sicuramente la dimensione “fiscale”, ossia di controllo e di accertamento, ma non ignorava del tutto quella “tecnico-professionale”. Gli ispettori, infatti, erano tenuti anche a fornire alle autorità scolastiche subordinate i chiarimenti e le istruzioni necessarie per il buon andamento degli istituti e per il miglioramento dell’insegnamento. In altri termini, non erano chiamati solamente a impartire ordini a nome e per conto del ministro o a controllare che fossero eseguiti mediante visite o ispezioni, ma potevano offrire suggerimenti o indicazioni utili per la soluzione dei tanti problemi della vita scolastica. Ciò esigeva adeguata conoscenza ed esperienza sugli aspetti burocratico-amministrativi come anche su quelli pedagogico-educativi, e quindi più propriamente tecnico-professionali. L’attività non era diretta solamente verso il basso, cioè nei confronti delle autorità subordinate, ma anche verso l’alto e perfino verso lo stesso ministro, cui gli ispettori, ciascuno per il proprio ramo e in rapporto alla propria competenza territoriale, erano tenuti a inviare una relazione periodica su quanto sottoposto alla loro vigilanza.

La vita dell’Ispettorato però non fu mai tranquilla e continui furono i cambiamenti che subì, spesso dovuti alle scelte e alle preferenze dei vari ministri della Pubblica istruzione. Ha osservato Martinez che

nei primi cinquant’anni di storia unitaria le vicende organizzative degli uffici ministeriali (…) sono prevalentemente legate a un lungo confronto, di cui il Ministero fu teatro, tra burocrazia tecnica e burocrazia amministrativa, che si concluderà solo alla fine del primo decennio del nuovo secolo con il prevalere di quest’ultima (Martinez 1980, 27).

Nel primo periodo unitario divenne infatti sempre più acceso quell’antagonismo che porterà a capovolgere i rapporti di forza fra le due componenti e che giungerà ad assegnare il primato alla burocrazia amministrativa, cresciuta progressivamente sia per la quantità delle funzioni assunte sia per il numero delle unità di personale a disposizione [2].

Il confronto-scontro coinvolse i ministri in carica, che portarono all’approvazione numerosi – e spesso contrastanti – provvedimenti legislativi, emanati nel tentativo di creare un qualche coordinamento fra le due componenti, ma più spesso con lo scopo di favorire una delle due. A livello politico, si cominciò a guardare con sempre maggiore sospetto la burocrazia tecnica: secondo Gigante,

questa, benché agisse, secondo l’espresso disposto della Legge Casati, sotto gli ordini del Ministro (art. 18), era caratterizzata da un alto grado di fedeltà ai valori dell’ambiente di origine, e costituiva un punto di riferimento delle «idealità della scienza e della cultura», in grado, almeno potenzialmente, di opporsi alle scelte «politiche» del Ministro (Gigante 1985, 85).

La burocrazia amministrativa, in altri termini, appariva molto più affidabile poiché dimostrava una minore autonomia culturale e interessi non legati ai contesti di provenienza. Non stupisce quindi che il primato a essa assegnato fosse legato a una precisa scelta della classe politica, interessata a servirsi all’occorrenza del funzionario amministrativo [3]. Il prevalere della componente amministrativa insomma sarebbe la conseguenza del prevalere della politica e della sua intenzione di utilizzare i funzionari come un docile strumento da manovrare ai propri scopi.

Tempo fa, un vecchio ispettore centrale (Mosca 1970, 255), tentando di ricostruire e interpretare la tortuosa evoluzione della legislazione e le differenti scelte dei ministri, ha sostenuto che la normativa ha continuamente oscillato fra “forme di equilibrio” fra tecnici e amministrativi (ministro Baccelli, 1881 e 1894), “balzi in avanti con smisurati potenziamenti dei tecnici” (ministro Martini, 1893) e loro “regressi, fino a forme di mortificazione” (ministro Nasi, 1902), “recuperi e rilanci” (ministro Credaro, 1911-1914). È impossibile (e forse anche poco utile), in questa sede, seguire dettagliatamente questa evoluzione normativa convulsa e poco lineare. Ci limiteremo pertanto a segnalare, in questo carosello di leggi e decreti, alcuni dei momenti più significativi, limitando l’attenzione alla struttura ispettiva riservata alla scuola elementare, della quale fece parte Giorgio Gabrielli.

Con la legge Daneo-Credaro fu riconosciuta all’Ispettorato centrale la duplice caratterizzazione, tecnica e amministrativa: le nuove competenze riguardavano infatti sia l’andamento didattico delle scuole sia il coordinamento del servizio degli ispettori scolastici. Sempre a livello centrale, furono creati dieci posti con competenza sulle scuole elementari (a ogni ispettore era assegnato un vastissimo “Circolo regionale”) per “invigilare l’andamento didattico della scuola e coordinare il lavoro del servizio di vigilanza degli ispettori scolastici”, da conferire “in seguito a concorso per titoli ed esame” riservato agli ispettori scolastici con almeno un biennio di effettivo servizio, a funzionari dell’amministrazione e a persone aventi particolare conoscenza della scuola elementare. Sei posti furono assegnati per concorso e quattro per nomina ministeriale [4]. La struttura dell’Ispettorato centrale fu completata con alcuni provvedimenti successivi che riguardavano le scuole medie e normali [5]. Una legge del 1912, firmata da Credaro, ribadiva che l’Ispettorato centrale dipendeva direttamente dal ministro con “attribuzioni consultive, per i provvedimenti di ordine didattico e disciplinare e di coordinamento dell’azione di vigilanza di circoli regionali”. Il successivo Regolamento del 1914 (ministro Daneo) determinava meglio le funzioni dell’Ispettorato centrale e regionale e i suoi rapporti con l’amministrazione. Il documento riaffermava che “l’Ispettorato centrale non ha attribuzioni di amministrazione attiva” e non esercita che attribuzioni consultive. In sostanza, si tentava di collocare la funzione ispettiva in una prospettiva operativa unitaria: pur regolato da disposizioni specifiche per ordine scolastico, il suo esercizio era disciplinato in termini del tutto analoghi e convergenti, sia nel settore dell’istruzione secondaria che in quello dell’istruzione primaria. Rispetto all’apparato burocratico-amministrativo, all’Ispettorato veniva confermata l’autonomia, sia nel potere di vigilanza sull’andamento didattico e disciplinare delle scuole e degli insegnanti sia nel diritto a promuovere studi sui programmi o sui metodi di insegnamento.

Gli ispettori periferici

A livello periferico, fu deliberato l’aumento del contingente degli ispettori fino a un massimo di 400 posti e fu ridisegnata la mappa delle circoscrizioni. In ogni circoscrizione scolastica furono istituiti “Circoli d’ispezione” (che coincidevano con la “Circoscrizione mandamentale”) che furono affidati a mille “Vice-Ispettori” [6]. A questo nuovo ruolo (destinato a breve vita) furono nominati, in prima applicazione, i direttori didattici in servizio nelle scuole avocate. Parte dei posti furono ricoperti con i concorsi banditi nel 1913 e nel 1915, che promossero circa 200 candidati. Non tutti i posti disponibili pertanto furono occupati. Per far fronte alla situazione, nel 1919, il ministro Berenini abolì il ruolo di vice-ispettore, portò le circoscrizioni scolastiche a 500 e gli ispettori a 580. Istituì anche 69 ispettori provinciali e creò 2.000 direzioni didattiche governative per le scuole amministrate dai Consigli scolastici provinciali. Per effetto delle nuove disposizioni, gli ispettori scolastici locali divennero organi tecnico-amministrativi poiché continuavano a esercitare tanto la vigilanza sull’andamento didattico delle scuole elementari quanto la responsabilità del coordinamento della direzione del lavoro degli ex vice-ispettori, posti alla loro immediata dipendenza.

Comunque denominata, la funzione dell’ispettore di circondario continuava a rivelarsi strategica per il buon andamento, soprattutto dell’istruzione elementare. Una conferma autorevole viene da Camillo Corradini, all’epoca direttore generale dell’istruzione primaria e popolare, curatore di una delle più importanti indagini scolastiche nazionali e principale collaboratore nella stesura della legge Daneo-Credaro. Come egli ebbe a scrivere, l’ufficio dell’ispettore periferico, “oltremodo difficile e delicato, è quello che più saldamente mantiene la compagine scolastica e dà coscienza allo Stato di ciò che sia l’istruzione elementare”. L’azione ispettiva si rivela preziosa quando riesce ad assicurare un reale collegamento tra centro e periferia: una mediazione, magari non sempre perfetta, fra l’indirizzo pedagogico-scolastico promosso dallo Stato e le resistenze e le diffidenze delle realtà locali. Sempre secondo Corradini, questa mediazione viene compresa e accolta nei diversi contesti scolastici quando l’ispettore dimostra tatto, competenza e autorevolezza. Per questo, egli deve porsi non come

l’osservatore temprato di rigidezza e pronto alla critica e al biasimo, ma piuttosto come il consigliere desiderato ed atteso dovrebb’egli essere per il maestro, e in particolar modo per chi muova i primi passi sulla via non facile dell’insegnamento, o si trovi quasi come confinato in un paese lontano da centri di cultura, così che la parola dell’Ispettore giunge lui quale voce diretta e viva de’ progressi del sapere (Corradini 1911, 145).

Si tratta sicuramente di un “profilo ideale”, ma di grande interesse per ricostruire storicamente la figura e il contributo dell’ispettore locale in quel periodo. In generale, comunque, tutta la normativa emanata nel periodo prebellico era orientata a restituire al corpo ispettivo autonomia rispetto all’apparato burocratico-amministrativo e, soprattutto, a valorizzarne i compiti di promozione e coordinamento nei confronti delle istituzioni scolastiche e dei docenti. Questa normativa non era destinata però a durare a lungo: non solo per le modifiche introdotte da Berenini nel 1919 ma soprattutto perché quattro anni dopo verrà varata la riforma del sistema scolastico dal ministro Gentile, che imporrà una svolta nella organizzazione dell’Ispettorato come pure una revisione nel significato della funzione stessa.

La riforma Gentile e il nuovo volto dell’Ispettorato

Secondo la già ricordata ricostruzione storica, nella tormentata e altalenante evoluzione dell’Ispettorato la riforma Gentile ha rappresentato una forma di “mortificazione e di quasi imbalsamazione” (Mosca 1970, 255). Il giudizio pare eccessivo e può essere almeno parzialmente corretto se si distinguono gli aspetti quantitativi da quelli qualitativi. Se “mortificazione” ci fu, essa riguardò sicuramente la consistenza numerica: abolendo la precedente normativa, Gentile operò un drastico taglio dell’organico, sia a livello centrale che a livello locale. Gli ispettori centrali dell’istruzione media furono ridotti da 37 a 6 e quelli dell’istruzione primaria e normale da 10 a 3 [7]. A livello periferico, gli ispettori di circondario furono portati da 649 a 260. Questo forte ridimensionamento va connesso con il più generale riordinamento delle amministrazioni dello Stato deciso dal ministro delle Finanze De Stefani [8], ma risponde non meno a ragioni culturali: com’è noto, tutta la riforma scolastica risulta compattamente coerente con l’impianto teorico del pensiero gentiliano. Secondo il ministro-filosofo, la scuola, per la sua natura di individualità spirituale, che nasce dalla comunione intima (“fusione di anime”) tra maestro e allievo, non può tollerare interventi estranei e inopportuni, quali sono quelli condotti dagli ispettori: i loro controlli sull’operato dei docenti, tanto minuziosi da investire, oltre al metodo didattico, lo stesso orario delle lezioni, sono effettuati senza alcuna conoscenza approfondita delle scolaresche. Questi interventi esterni, specie se frequenti e ripetuti, disturbano la scuola nella sua vita e nelle sue manifestazioni. I migliori giudici dei docenti restano i capi di istituto, che ne seguono quotidianamente e da vicino l’attività e la cui azione non può pertanto ledere la libertà didattica dei docenti [9]. Questo principio – fondamentale nell’impianto teorico della riforma – va interpretato secondo il pensiero di Gentile. Nella sua visione, la libertà è un’idea metafisica: essa è solo dello Spirito, dell’Universale, del Tutto, e non del singolo, che è legato al particolare e al concreto. La libertà si identifica a priori con l’autorità, espressione dello Spirito, e “l’esistenza obbiettiva della libertà è nello Stato”. La libertà “è valore, è selezione, è gerarchia”, egli precisava (Gentile 1924, 211 e 218). La libertà individuale appare quindi priva di senso perché solo lo Stato – massima manifestazione dello Spirito – vive la libertà. Secondo la visione gentiliana, la libertà si riflette nell’individuo come responsabilità e gerarchia. Nella Scuola pertanto non può esservi contraddizione fra la libertà del docente e la sottomissione istituzionale alle autorità scolastiche: ciò significa che ogni docente è tanto più libero quanto più sottomesso allo Stato attraverso le sue gerarchie [10]. Il solenne riconoscimento della libertà didattica ai docenti finiva così per essere svuotato dallo statalismo e dal rafforzamento dell’organizzazione gerarchica del sistema scolastico.

Passando agli aspetti qualitativi, bisogna ricordare che il decreto relativo agli istituti medi d’istruzione (R.D. 31-12-1923, n. 2976) non privava l’Ispettorato centrale di ogni autonomia, anche se non mancavano oggettive limitazioni. Su richiesta del ministro, gli Ispettori centrali erano chiamati a esprimere parere su provvedimenti di ordine didattico e disciplinare, mentre, di propria iniziativa, potevano elaborare proposte sull’ordinamento generale delle scuole. Essi svolgevano quindi compiti consultivi, ma anche funzioni di iniziativa, di ricerca, di proposta e attività di studio. Lo svolgimento di tutti questi compiti trovava un oggettivo ostacolo nella limitata consistenza dell’organico: gli interventi di vigilanza pertanto non potevano essere che occasionali e straordinari. Va inoltre aggiunto che la normativa consentiva al ministro di affidare ispezioni o inchieste anche a persone di sua fiducia e che – sempre secondo lo stesso decreto – la nomina degli ispettori centrali era lasciata ancora al ministro che poteva sceglierli “fra persone che abbiano la competenza, l’autorità e le attitudini richieste per tale ufficio o che appartengano ai ruoli del personale dipendente del Ministero della pubblica istruzione” (art. 4). Di fatto, questo avrebbe potuto portare allo svuotamento o addirittura all’abbandono di regolari concorsi pubblici. Come ha scritto Decollanz,

il decreto gentiliano del 1923 segnò, per conseguenza, la fine di una vera ed effettiva presenza della funzione ispettiva nel settore dell’Istruzione secondaria. Per questa ragione, non fu seguito né da un regolamento di esecuzione né da altri provvedimenti legislativi modificativi o sostitutivi (Decollanz 1984, 95).

La normativa successiva, infatti, si occupò di ruoli e di dotazioni organiche, ma le attribuzioni di questo Ispettorato centrale rimasero sostanzialmente inalterate fino agli anni Settanta [11].

La funzione ispettiva non aveva dunque una disciplina unitaria e organica, ma risultava frazionata in relazione ai vari ordini scolastici (e talvolta anche nell’ambito dello stesso ordine). Quanto previsto per la scuola secondaria era diverso da quanto previsto per la scuola primaria. A livello centrale, già si sono ricordati i pochi posti per l’elementare salvati dalla riforma Gentile e la riconferma del ruolo degli ispettori di circondario (sia pure con un organico ridotto). La funzione ispettiva trovò la sua regolamentazione definitiva, che in sostanza rimase in vigore fino all’emanazione dei Decreti delegati del 1974, nel Testo unico sull’istruzione elementare e nel relativo Regolamento, entrambi emanati nel 1928 [12], quando già circolava un clima diverso da quello che aveva sostenuto la riforma e il suo artefice. Con questa normativa gli ispettori vennero inquadrati nel nuovo sistema amministrativo della scuola elementare, organizzato anch’esso in modo gerarchico e burocratico. Gli ispettori centrali svolgevano funzioni ordinarie (vigilanza e assistenza tecnico-didattica), ed eventuali incarichi straordinari speciali (studi su determinati problemi scolastici, ispezioni e indagini di carattere straordinario ecc.). Dopo aver preso conoscenza di quanto riferito nelle relazioni degli ispettori periferici, dovevano predisporre un programma di lavoro annuale, al fine di studiare e proporre al ministro i mezzi più idonei per unificare l’azione di vigilanza. Gli ispettori di circoscrizione erano collocati alle dirette dipendenze del provveditore agli studi ed erano superiori gerarchici dei direttori didattici e dei maestri. A ogni circoscrizione facevano capo infatti diverse direzioni didattiche e quindi numerose scuole elementari [13]. Al principio di ogni anno scolastico, il provveditore doveva convocare gli ispettori per la elaborazione del piano didattico e del programma di lavoro. Ciascun ispettore, a sua volta, doveva riunire i direttori didattici della circoscrizione per le necessarie istruzioni. Verso la fine dell’anno scolastico gli ispettori erano di nuovo convocati dal provveditore per l’accertamento dei risultati conseguiti e per le istruzioni relative alle operazioni di chiusura dell’anno scolastico e agli esami. L’ispettore svolgeva numerose e diverse attività: amministrative (certificazione sul servizio dei maestri); di giudizio (note di qualifica dei direttori e valutazione del periodo di prova dei maestri); di proposta (istituzione di nuove scuole pubbliche, sussidi agli asili ecc.); di relazione (in materia di dispensa dal servizio dei maestri, conferimento di diplomi di beneficenza e assegni vitalizi), di controllo tecnico-finanziario (in materia di sussidi per l’arredamento scolastico) oppure anche incarichi conferiti dal ministro o dal provveditore agli studi, anche fuori della propria circoscrizione. La organicità e la durata di questa normativa conferma che per la scuola elementare la funzione ispettiva è stata quella che si è sviluppata con maggiore regolarità e continuità. Negli altri ordini scolastici ha conosciuto invece vicende alterne, incerte e anche di difficile ricostruzione dato che i provvedimenti normativi si sono susseguiti in modo convulso e spesso contraddittorio.

Formazione e reclutamento degli ispettori

Nel primo periodo unitario agli aspiranti ispettori non erano richiesti titoli specifici e la nomina avveniva quasi sempre senza concorso, sulla base di una valutazione – del tutto discrezionale – di requisiti molto vari, non escluse le idee politiche o importanti “raccomandazioni” [14]. Nel contingente periferico poteva così trovare posto tanto chi fosse sprovvisto di un titolo culturale minimo quanto chi poteva vantare, per esempio, una laurea in giurisprudenza o in medicina (anche se, presumibilmente, si trattava di un fallito nella professione). Per evitare queste situazioni e per assicurare un livello di preparazione accettabile, furono avviati dei concorsi pubblici: dal 1881 per l’abilitazione all’ufficio e dal 1898 per la nomina in ruolo.

I primi esami di abilitazione (D.M. 21-4-1881, n. 191) si svolsero nelle città di Roma, Bologna e Bari. Dei 106 iscritti solo 18 furono abilitati. La severità del concorso portò ad alcuni aggiustamenti alla formula: nel 1885 si stabilì che solo la metà degli assunti fosse scelta fra gli abilitati, mentre l’altra metà dovesse essere scelta fra coloro che, a insindacabile giudizio del Ministero, fossero ritenuti idonei o per perizia nell’insegnamento o per comprovata preparazione nelle discipline pedagogiche. In tal modo, si riapriva la via a nomine clientelari e a prassi disinvolte. I successivi concorsi per esame continuarono a essere molto selettivi e non mancarono, ancora una volta, soluzioni più morbide (come i concorsi per soli titoli) e vari escamotages per aggirare le norme.

Nel 1898 il ministro Baccelli abolì tutte le precedenti disposizioni e stabilì che ai posti di ispettore si potesse accedere solamente mediante concorso e che potessero partecipare solo coloro che erano forniti del diploma di abilitazione all’ufficio e non avessero superato i 40 anni di età. Potevano chiedere il certificato di abilitazione però anche coloro che possedevano il diploma di maestro elementare e almeno otto anni di insegnamento nelle scuole elementari pubbliche. Il decreto precisava inoltre le materie d’esame e le modalità delle “prove pratiche”. I concorsi si dimostrarono ancora una volta molto selettivi e crearono non poche proteste da parte dei candidati. La situazione tornò a ripetersi anche dopo l’introduzione del nuovo Regolamento (D. M. 19-4-1906, n.350) che ribadiva che i concorsi dovevano essere banditi solo per titoli ed esami. Le modalità di ammissione erano però cambiate: potevano partecipare coloro che possedevano il diploma di direttore didattico; avevano insegnato lodevolmente per almeno otto anni (ovvero cinque anni di insegnamento e tre di direzione) e avevano ottenuto dal Consiglio provinciale scolastico il parere favorevole sulle attitudini morali e didattiche a coprire degnamente l’ufficio. Erano previste due prove scritte, tre prove orali e due prove pratiche (una lezione e una visita in una scuola elementare completate con la discussione su entrambe). Per le candidate ispettrici, lezione e visita potevano essere effettuate anche in un giardino o asilo d’infanzia. Al concorso, bandito nello stesso anno 1906 e presieduto da Credaro, gli iscritti furono 220 ma i vincitori furono solamente 74, numero insufficiente a coprire gli 80 posti a disposizione. Al successivo concorso, presieduto da De Dominicis, parteciparono 238 candidati ma lo superarono solamente in 73 (69 maschi e 4 donne). Ancora più selettivo fu il concorso bandito nel 1912, presieduto da Colozza: dei 296 candidati solamente 29 risultarono vincitori. Le regole per i concorsi cambieranno ancora nel 1919, ma il contesto della funzione ispettiva era ormai molto diverso dal passato.

Per tentare di migliorare la scarsa preparazione dei candidati, fra il 1904 e il 1906, fu attivato dal ministro Credaro il Corso di perfezionamento biennale (spesso chiamato anche “Scuola pedagogica”) destinato ai “licenziati dalla Scuola Normale al fine di prepararli all’ispettorato e alla direzione didattica” [15]. Nelle intenzioni di chi l’aveva promosso, doveva comprendere poche lezioni accademiche, molte osservazioni scritte e orali, letture personali, lezioni-modello, relazioni di visite a scuole, esame critico di libri, studio psicologico-sperimentale degli alunni. L’esame finale, molto impegnativo, prevedeva quattro prove: una dissertazione su un tema di pedagogia; lo svolgimento di un tema di pedagogia o di storia della pedagogia (da valutarsi anche come prova di italiano); la discussione della dissertazione e una lezione pratica [16]. Nonostante i diversi limiti, ripetutamente denunciati da pedagogisti e uomini di scuola soprattutto di formazione gentiliana, i corsi si dimostrarono generalmente una buona palestra di formazione perché licenziarono diversi ispettori che si misero in luce negli anni successivi [17].

La riforma Gentile decretò la soppressione dei corsi, ma offrì una nuova possibilità formativa attraverso il riordinamento degli Istituti superiori femminili di Magistero. Previsti fin dal 1878 dal ministro Francesco De Sanctis per offrire anche alle donne possibilità di accesso all’istruzione superiore, furono aperti solamente in due sedi: a Roma, in quanto capitale, e a Firenze, in omaggio alle sue tradizioni culturali. Con la riforma del 1923 furono resi “promiscui” e aumentati di numero. I diplomati dell’Istituto magistrale (di durata settennale, che sostituiva la precedente Scuola normale) potevano accedere al Magistero mediante esame di ammissione e per un numero di posti programmato. Gli istituti conferivano tre tipi di diplomi, di cui due di laurea con corso di studi quadriennale, finalizzati all’insegnamento “nelle Scuole medie di grado inferiore” e negli Istituti magistrali e anche all’abilitazione all’Ispettorato scolastico nelle scuole elementari, e uno biennale (nel 1931 diventerà triennale) per l’abilitazione alla direzione didattica [18]. Rispetto al curriculum dei corsi di perfezionamento, il cambiamento fu sostanziale: non soltanto per la scelta dei singoli insegnamenti, quanto per la trasformazione del modello formativo. Gli aspetti tecnico-metodologici vennero quasi completamente abbandonati a favore di una cultura di tipo umanistico. Per i futuri direttori didattici e ispettori scolastici come per tutti i futuri docenti, la formazione professionale doveva coincidere con quella culturale. Accanto alle discipline di tipo filosofico-pedagogico, storico e letterario, veniva introdotto lo studio del latino. Gli unici insegnamenti che resistettero nell’impostazione originaria furono quelli di igiene e legislazione scolastica. Per laurearsi lo studente doveva superare tre prove scritte: pedagogia, latino e lingua straniera [19].

Il sistema di reclutamento previsto dalla riforma Gentile e dalla successiva normativa del 1928, per esami e titoli, era molto selettivo e finalizzato a escludere ogni “scorciatoia”. Per accedere ai posti di ispettore scolastico, riservati per il 50% ai direttori didattici e per l’altra metà agli insegnanti con almeno cinque anni di servizio, occorreva possedere alcuni requisiti, fra i quali un’età non superiore ai 45 anni e il titolo di abilitazione conseguito negli Istituti superiori di Magistero. Erano previste tre prove scritte e una orale: a quest’ultima erano ammessi coloro che avevano ottenuto una media di almeno sette decimi nelle tre valutazioni delle prove scritte e non meno di sei decimi in ciascuna di esse. La porta d’ingresso alla carriera ispettiva era il concorso per ispettori di circondario: gli ispettori centrali venivano infatti selezionati mediante concorso per “titoli e colloqui” solamente fra coloro che erano in servizio nei circondari. Questa normativa fu stravolta verso la metà degli anni Trenta poiché fu istituita la cosiddetta “promozione per scrutinio”, affidata al Consiglio di amministrazione del Ministero sulla base dei titoli di servizio nonché sul possesso di particolari “requisiti per il normale adempimento delle mansioni di vigilanza” [20]. In pratica, la selezione era affidata al potere discrezionale dell’amministrazione e quindi alle scelte del regime.

Ispettori e vita scolastica dalla riforma Gentile al dopoguerra

I primi ispettori laureati negli Istituti superiori di Magistero entrarono in ruolo solamente agli inizi degli anni Trenta e anche in quantità modesta. La larga adesione che ebbero le idee di Gentile – e soprattutto di Lombardo Radice – e il deciso sostegno alla riforma e ai nuovi programmi della scuola elementare maturarono quindi negli ispettori già in servizio. Si erano diplomati nell’anteguerra, cioè nel periodo in cui la pedagogia positivistica stava crollando sotto i colpi dei neoidealisti. Per quanto si fossero formati in maggioranza con una fede pedagogica e una visione scolastica spesso estranea alla pedagogia neoidealista, riuscirono a esercitare un ruolo di rilievo nello sviluppo di una mentalità favorevole alle nuove idee. La differenza di posizioni al loro interno (come pure fra i direttori didattici) era limitata e riguardava principalmente i rapporti con il fascismo, che, dopo la partenza di Gentile e poi di Lombardo Radice dal Ministero, iniziò a esercitare una sempre più invadente azione ideologica in tutte le scuole, comprese quelle primarie. Nel 1924, dopo il delitto Matteotti, Lombardo Radice si dimise da direttore generale dell’istruzione elementare e iniziò una prudente resistenza al regime, manifestandola soprattutto attraverso una puntigliosa difesa della riforma scolastica che – a suo dire – non era assolutamente destinata a creare la “scuola fascista”. Al suo “antifascismo indiretto” (come è stato definito da qualche storico) si ispirarono tanti pedagogisti e uomini di scuola. Pochi furono gli ispettori che riuscirono a esimersi da qualche tributo o concessione alla ideologia dominante e molti coloro che tentarono di renderla compatibile con l’autentica pedagogia neoidealista o con la loro fede religiosa [21]. Secondo Chiosso, all’interno del corpo ispettivo (ma anche di quello direttivo),

la differenza, certo di non poco conto (ma per il momento oscurata dalla comune difesa della Riforma), stava tutta nel rapporto con il fascismo: per Codignola se si voleva salvare la Riforma non si poteva dissociarla dal fascismo, per Lombardo Radice invece la Riforma disponeva di una sua autonomia e qualsiasi interferenza politica comportava la sua strumentalizzazione. Alla metà degli anni Venti, le sezioni didattiche delle più importanti riviste per i maestri, con la parziale eccezione de Il corriere delle Maestre, era sotto il controllo, diretto o indiretto, di Lombardo Radice e dei suoi amici. (…) Il sostegno della Riforma fu puntiglioso e incessante anche mediante il contributo di alcuni suoi stretti seguaci che lo affiancarono con testi di buona divulgazione pedagogica e didattica, come i volumi di Giorgio Gabrielli, Giuseppe Giovanazzi e Giovanni Modugno, testi dal fortunato destino editoriale, più volte rimaneggiati e riediti negli anni successivi, piccoli «classici» di pedagogia professionale [22] (Chiosso 2023,128-129).

Autori di questi testi didattici, molto diffusi tra i maestri, erano ispettori come Gabrielli e Giovanazzi, ma anche come Riccardo Dal Piaz, Alessandro Marcucci, Nazzareno Padellaro e Pierina Boranga. Il rinnovamento della scuola elementare, che Lombardo Radice aveva promosso sia redigendo i programmi didattici del 1923 sia con numerosissime pubblicazioni e iniziative, fu sostenuto da molti ispettori anche attraverso la collaborazione a varie riviste pedagogiche e professionali. Oltre a Gabrielli, che collaborò assiduamente prima con I Diritti della scuola e poi con Scuola italiana moderna, vanno almeno ricordate le ispettrici Ottavia Bonafin e Pierina Boranga, costantemente impegnate con la stessa rivista bresciana.

Dopo la caduta del fascismo e la fine della guerra, molti ispettori continuarono la loro attività nella scuola e fornirono preziosi contributi anche a importanti iniziative ministeriali, come la redazione dei programmi della scuola primaria del 1945 e del 1955 [23]. Ispettori e ispettrici, come Gabrielli, Dal Piaz, Bettini, Bonafin, Boranga e Morinelli [24], continuarono a orientare e aggiornare il lavoro dei maestri italiani attraverso saggi, testi di didattica e articoli nelle riviste professionali: da quelle di lungo corso appena ricordate, a quelle più recenti come La Vita scolastica e L’Educatore, fondate rispettivamente nel 1947 e nel 1953. È difficile oggi immaginare l’influenza che esercitavano nella quotidiana vita scolastica: praticamente non c’era insegnante che non fosse abbonato almeno a una di esse e che non si avvalesse in aula dei contenuti didattici che proponevano con periodicità quindicinale.

Dal punto di vista giuridico, le funzioni del corpo ispettivo rimasero sostanzialmente immutate a livello periferico. A livello centrale invece va segnalato il riordinamento varato nel 1956 che, secondo alcune interpretazioni, era diretto a legare maggiormente l’attività ispettiva centrale al potere politico e a limitarne i margini di autonomia. In questo quadro è stata collocata anche la riconferma del sistema delle “promozioni per scrutinio” (denominate anche “per merito comparativo”) nel reclutamento, sistema che lasciava ampio margine alle scelte discrezionali delle autorità politiche [25]. Una procedura più trasparente fu avviata nel 1957 a seguito dell’approvazione del nuovo stato giuridico degli impiegati civili dello Stato: gli “scrutini per merito comparativo” erano confermati ma dovevano essere condotti su criteri di valutazione prestabiliti e gli esiti potevano essere visionati dagli interessati. La situazione però non migliorò di molto e le pratiche concorsuali “disinvolte” non cessarono. Bisognerà attendere un decennio per avere una totale inversione di tendenza: verso la fine del 1967 venne resa definitiva la normativa basata su un concorso per esami e titoli (cui erano riservati due terzi dei posti a disposizione) e un concorso per soli titoli (cui erano riservati i posti residui). Con questa nuova procedura furono banditi i concorsi degli anni 1968, 1970 e 1972, che portarono a un sensibile rinnovamento del corpo ispettivo della scuola elementare.

Negli anni Sessanta l’interesse verso la funzione ispettiva si era riacceso, anche in conseguenza della costituzione dell’Associazione degli ispettori (1962), che si rivelerà molto attiva. Il dibattito ebbe due momenti particolarmente significativi in due convegni di studio tenutisi nel 1963 e nel 1964. Dagli interventi emersero le molte criticità che caratterizzavano l’azione ispettiva, la quale doveva affrontare ormai un contesto scolastico profondamente mutato per l’esplosione della scolarizzazione e i cambiamenti sociali e culturali di quegli anni. Si auspicava pertanto una funzione ispettiva che non si esaurisse nel tradizionale accertamento delle esigenze didattico-educative o nella vigilanza su situazioni scolastiche problematiche, ma che si occupasse, in forma sistematica e non occasionale, di materie come ricerca, studio, consulenza, coordinamento, assistenza, iniziativa, partecipazione ad attività concernenti alcuni aspetti dell’azione amministrativa… Dopo la bufera del Sessantotto, i Decreti delegati del 1973-74, ridelineando completamente la funzione ispettiva, riprenderanno le prospettive emerse un decennio prima. Il tradizionale tratto inquisitorio della figura dell’ispettore venne a perdere centralità a favore dell’impegno nell’assistenza tecnica [26]. Si è trattata di una svolta storica nella vita dell’Ispettorato della Pubblica istruzione, i cui effetti giungono fino a oggi.

Bibliografia

• Chiosso, Giorgio. 2023. Il fascismo e i maestri. Milano: Mondadori.
• Corradini, Camillo. 1911. L’istruzione primaria e popolare in Italia. Torino: Paravia.
• Decollanz, Giuseppe. 1984. La funzione ispettiva dalla legge Casati ad oggi. Roma: Armando.
• De Sanctis, Francesco. 1969. Epistolario (1861-1862), a cura di Giuseppe Talamo. Torino: Einaudi.
• Galletti, Alfredo e Gaetano Salvemini. 1908. La riforma della scuola media. Palermo: Sandron.
• Gentile, Giovanni. 1924. Il fascismo al governo della scuola. Palermo: Sandron.
• Gigante, Marina.1988. L’amministrazione della scuola. Padova: CEDAM.
• Martinez, Giuseppe. 1980. Il governo della scuola. Roma: La Nuova Italia Scientifica.
• Morinelli, Benedetto. 1950. La funzione educativa del maestro elementare. Padova: Gregoriana.
• Mosca, Bruno. 1970. “Riconferma di un’ipotesi per un organo tecnico della Pubblica Istruzione.” Annali della Pubblica Istruzione XVI 3: 254-264.
• Saraz, Alfredo. 1922. Vicende storiche ed attuale ordinamento della Direzione ed Ispezione scolastica. Torino: Paravia.