Da city slum a city sprawl. Cork e l'urbanizzazione dell'Irlanda contemporanea

È stato suggerito che l’urbanizzazione in Irlanda possa essere considerata un elemento estraneo, un’imposizione aliena che, legata a momenti di trasformazione socio-economica su base esogena, ha accelerato il processo di anglicizzazione della società.[1] Storicamente, dunque, lo sviluppo della città venne ad essere saldamente associato con le epoche espansive di colonizzazione che modificarono in maniera significativa il panorama umano dell’isola. Di per sé l’insediamento urbano, nel suo evolversi, può quindi essere considerato un «elemento intrusivo»[2], quasi una forma mentis coloniale, imposta ad una società altrimenti rurale.

E’ solo nel corso del ventesimo secolo che l’Irlanda è venuta trasformandosi da paese prevalentemente rurale a società sempre più urbanizzata. Secondo il censimento del 1926, meno di un terzo (32.3 per cento) della popolazione del Free State viveva in insediamenti urbani, mentre nel 1971 la popolazione urbana costituiva poco più della metà della popolazione totale (52.3 per cento).[3] Una più attenta lettura dei dati demografici mette in luce il carattere fittizio di questo cambiamento. In conseguenza del massiccio spopolamento del paese, il passaggio da società rurale ad urbana è avvenuto senza un effettivo aumento della popolazione residente in città. L’emigrazione, fenomeno prevalente nell’Irlanda rurale a partire dalla metà del diciannovesimo secolo, è stato fattore determinante del costante declino della popolazione fino alla svolta demografica degli anni ’70. Al contrario, gran parte della crescita registrata tra la popolazione irlandese negli ultimi tre decenni si è concentrata nei centri maggiori, raggiungendo ora un volume di popolazione urbana che supera i 2.7 milioni su di un totale di quattro milioni di abitanti. Peraltro, sebbene lo sviluppo demografico irlandese presenti ovvie e numerose anomalie rispetto ad altre realtà europee, il processo di urbanizzazione e l’evoluzione regionale del paese hanno seguito nel corso del secolo scorso modelli piuttosto chiari, che non faticano a trovare paralleli altrove in Europa.

Cork è quindi soggetta ad un’analisi della sua evoluzione socio-economica ed urbanistica, nella convinzione che questo non sia solo un tema di interesse irlandese, ma che sia rilevante anche nel più ampio contesto della storia urbana europea e nord-americana, poiché legato all’influsso di trasformazioni storiche generali. E’ per questo che si è ritenuto necessario ripercorrere le principali fasi dello sviluppo urbano ed economico della regione in epoca contemporanea, mettendo in rilievo come il quadro economico ed il sistema urbano irlandese sia per sua natura strettamente integrato nel moderno sistema di capitalismo mondiale, a partire dall’inserimento nel XVII secolo nell’economia atlantica e nella sfera di influenza britannica.

Questo significativo livello di integrazione ha trovato espressione spaziale in una geografia dei contrasti che è esemplificativa delle difficoltà di una piccola economia aperta, posizionata alla periferia dell’Europa, che ha legato – e lega tuttora – il suo sviluppo ad una strategia di libero scambio e di dipendenza dall’investimento estero. La recente politica di modernizzazione ed industrializzazione del paese ha avuto un impatto spaziale non uniforme, sia a livello interurbano, favorendo quei centri che – come Cork – si sono rivelati in grado di rispondere positivamente alle pressioni competitive del nuovo ciclo economico, sia all’interno della città stessa, dove lo sviluppo non è stato uniformemente distribuito né equamente diffuso.

A Cork, le pratiche di decentralizzazione pianificata, il mutamento del ciclo economico e la destrutturazione industriale hanno interessato quelle aree, precedentemente occupate dall’industria fordista, divenute obsolete e di difficile recupero. I più antichi quartieri del centro hanno vissuto un lungo processo di degrado sociale e fisico, fino a divenire negli anni ’80 luoghi anomali ed anonimi. Sin dal secolo precedente lo sviluppo suburbano era stato accompagnato da un parallelo declino del centro che aveva raggiunto livelli di densità del tutto simili a quelli delle città nord-americane. Forte della recente crescita economica è nata quindi una spinta di matrice locale, nazionale e comunitaria, tesa a frenare il declino del centro e indirizzata ad una politica di pianificazione che pone la città al centro dell’analisi e della crescita economica. All’inizio degli anni ’90 la città ha dimenticato la propria matrice mercantilista, guardando invece all’Europa nel tentativo di crearsi un’immagine per il nuovo millennio. Il suo nuovo abito si chiama «rinascimento urbano», i suoi concetti chiave sono intraprendenza, cultura ed immagine, tre fattori che riflettono l’odierno ottimismo. Attraverso strategie di rilancio urbano il tessuto della città viene ricucito e risistemato, la sensibilità urbana re-immaginata. Sebbene il successo di tale strategia dipenda in primo luogo dalle forme di rilancio economico già messe in atto dalla città stessa, queste misure rimangono significative in quanto si prefiggono l’intento di intervenire sull’impatto dei cicli economici promuovendo attivamente lo sviluppo locale, in modo da proteggere la città da possibili ricadute.

La relazione tra la pianificazione urbanistica e la città nel tardo ventesimo secolo differisce in maniera fondamentale da quella degli anni ’20. La città continua ad essere vista come luogo di eccitamento ed innovazione e anche come luogo di pericolo, inquinamento e segregazione sociale. Tuttavia l’urbanistica è ora così profondamente implicata nella creazione della città che le precedenti speranze di pianificazione urbana come esercizio di riforma sociale sembrano profondamente incrinate.[4] Questo nuovo stile ha implicato una tendenza verso la conservazione, il rinnovo, ed il contenimento della decentralizzazione, promuovendo singoli interventi orientati al mercato. La città è concepita come paesaggio e luogo di consumo[5] ed i temi predominanti nel disegno urbano sono la diversificazione e lo stile più frammentato, l’attenzione al contesto locale e gli usi misti del territorio. La rinuncia ad una pianificazione su ampia scala, nel corso degli anni ’80, appare anche evidente in uno spostamento delle finalità della pianificazione verso aspetti estetici piuttosto che funzionali della città – con puntuali interventi in parti della città, piuttosto che nel suo insieme – ed in una tendenza verso la flessibilità nella pianificazione. L’analisi del rapporto tra sviluppo economico, pianificazione urbanistica ed evoluzione delle politiche urbane, mostra come le sfide poste dal sistema postfordista abbiano reso inefficaci le tradizionali azioni di pianificazione urbanistica, spingendo verso un indirizzo totalmente nuovo.

Problemi ed inquietudini della Cork vittoriana

Cork è una città coloniale, la cui geografia sociale ed economica è marcata da periodi di declino ed espansione, ricchezza e povertà, innovazione e conflittualità, in relazione al grado di coinvolgimento nell’economia atlantica e nel sistema britannico. Se alla metà del Settecento Cork era la seconda città irlandese ed uno dei principali centri portuali delle isole britanniche, con un commercio fiorente ed una popolazione progressivamente in aumento, nel diciannovesimo secolo ha conosciuto avverse fortune: la contrazione del commercio atlantico e della produzione industriale risultarono in un massiccio declino della popolazione, tenuto sotto controllo solo dal costante flusso proveniente dalle campagne infestate dalla grande carestia.[6]

E’ proprio questo flusso ad azionare quella trasformazione della struttura sociale e morfologica della città che segna il passaggio di Cork da «città mercantile a moderna»,[7] un periodo di transizione che ha visto l’evoluzione di nuove forme e strutture fianco a fianco col persistere di quelle precedenti. Si assiste, dunque, alla prima fase del processo di sgretolamento della struttura morfologicamente e socialmente compatta della città, un’isola circondata dai due bracci del fiume Lee. Che l’esodo di un vasto esercito di indigenti verso i già sovraffollati vicoli del centro medioevale rendesse impellente un superamento delle barriere topografiche della città è testimoniato dai resoconti contemporanei. Le indagini svolte per conto della British Association a Cork tra il 1843 ed il 1851 sottolineano con sgomento il processo di degenerazione delle condizioni fisiche del centro; le cronache del tempo si soffermano a descrivere con dovizia di particolari gli sporchi, fumosi, allagati e congestionati vicoli dei sovraffollati bassifondi.[8] Ciò che è importante è che le inquietudini derivanti dalla consapevolezza delle deprecabili condizioni igieniche e sanitarie, qui messe in correlazione con le ricorrenti epidemie di vaiolo e colera e con il cronico problema del tifo, spingevano verso un’unanime invocazione di un processo sociale di amministrazione dello spazio urbano.

Se la risposta dei corpi pubblici a questi problemi era ancora tendenzialmente inadeguata, disorganizzata, e considerevolmente più povera rispetto a quella britannica, il consolidamento di un ampio gruppo sociale – la classe media – ha avuto impatti importanti sul tessuto urbano, espressi nella crescita ed espansione dei sobborghi residenziali lungo le pendici collinari al di là del fiume. Ovvia espressione delle trasformazioni in atto a Cork, ed in altre realtà britanniche, era per l’appunto la crescente tendenza delle classi medie a vivere in abitazioni indipendenti e suburbane, a separare il luogo di lavoro da quello di residenza, la vita pubblica da quella privata.[9]

Speculare a questa rivalutazione degli spazi collinari era il progressivo decadimento del centro cittadino. Gli eleganti edifici del centro, lasciati vacanti dalla fuga della classe media alla ricerca dell’utopia borghese, venivano prontamente trasformandosi in alveari per le classi operaie e per gli sfollati delle campagne, il cui grado di povertà non faceva che alimentare ulteriormente lo stesso flusso verso i sobborghi. Questa migrazione delle classi più abbienti verso i sobborghi al di là dell’amministrazione cittadina, diversificata nella direzione a seconda dei diversi retroterra religiosi, lasciava dietro di sé una città prevalentemente operaia, cattolica e nazionalista, in cui si registravano livelli di densità di 238 abitanti per acro.[10] E’ qui che continuavano a riversarsi i nuovi arrivati, anche quando, a partire dal 1870, l’autorità municipale varò uno schema sistematico di sgombero dei bassifondi e ricollocamento nelle periferie, dovendosi così scontrare con una forte resistenza da parte di chi non era pronto a spostarsi nelle nuove abitazioni a più di un miglio di distanza dal porto. La presa di coscienza, da parte dell’autorità municipale, della necessità di affrontare i problemi della città si era infatti concretizzata in provvedimenti finalizzati alla rimozione fisica dello slum. Nella pratica, insomma, la pianificazione consisteva nell’abbattimento dei bassifondi ed in una normazione dell’edilizia che, se da un lato mirava a rialloggiare la classe operaia nei nuovi, monotoni ma salubri, complessi di abitazioni a schiera, in allineamento con le prevalenti teorie di trasmissione miasmatica delle malattie, dall’altro non nascondeva un intento morale “disciplinante”.[11] Questo paradigma riformista e paternalistico rappresenta il punto di partenza di una politica – che proseguirà fino a tempi recentissimi – di programmi di edilizia popolare nelle periferie della città, che mira cioè a rimuovere popolazione dal centro ed impronta l’intera questione dell’abitazione, secondo un approccio igienista, all’ideale della bassa densità. A questa prospettiva urbanistica decentratrice si affiancava l’iniziativa filantropica privata, che saldava l’impegno per la questione degli alloggi popolari con misure di slancio missionario, fondate su di un forte intento pedagogico.

La pianificazione come strumento municipale ed intervento ad ampia scala

E’ significativo notare come l’indipendenza politica dell’Irlanda non abbia apportato modificazione alcuna all’influenza dei modelli di sviluppo urbano preesistenti alla stessa. In quanto città piccola e periferica, Cork non ha mai svolto un ruolo di innovatore nella pianificazione o nella progettazione, ma i suoi legami con la Gran Bretagna hanno assicurato una stretta vicinanza nelle direzioni prevalenti.

Nel 1898 l’introduzione della rete di trasporti tranviaria ha dato inizio all’ondata finale della crescita suburbana. Questa era la fine, simbolica e funzionale, dell’antica città cellulare. Nello stesso anno si assisteva poi al rafforzamento ed all’allargamento dei confini amministrativi della città, con l’istituzione dell’unità amministrativa del Cork County Borough e l’assunzione da parte del comune di gran parte delle sue attuali responsabilità. La questione della casa rimaneva il problema maggiore che avrebbe costituito il punto primo dell’agenda del comune per tutto il secolo. Nei primi decenni del Novecento l’azione riformista riprende preminenza sull’azione regolativa e si spinge oltre nel suo progetto di decentramento, sposando i concetti urbanistici del modello howardiano della città giardino, che nel contesto irlandese assumono i connotati di una vera e propria retorica nazionalista anti-urbana, alimentata dal pregiudizio secondo cui «il desiderio di gran parte della popolazione non è tanto quello di vivere in una città giardino, o in una città di qualsiasi tipo, ma piuttosto di andarsene del tutto dalle città, e di vivere in un villaggio, o comunque in un ambiente rurale».[12]

Con l’avanzare di questo graduale movimento verso la suburbanizzazione di massa, prese avvio anche un preciso monito contro il carattere frammentario degli sforzi precedenti. La pulsione andava verso una politica urbana che affrontasse la questione dello slum nel contesto di un piano integrato per la città.[13] Andava in questa direzione la prolungata e frequente presenza a Dublino, e di riflesso a Cork, di alcune delle figure di spicco dell’urbanistica anglo-americana, tra cui Geddes, Mears, Unwin ed Abercrombie. Questa vitalità si indirizzò, negli anni precedenti il primo conflitto mondiale, alla pratica dell’inchiesta e dell’ispezione. L’importanza di basare un piano urbanistico su di uno studio generale della città venne presto riconosciuta nel momento in cui la logica del paradigma geddesiano – perizia topografica finalizzata all’analisi finalizzata al piano – venne espressa nella convinzione che «la perizia non fosse che lo strumento di diagnosi dei sintomi dei malanni della città, per i quali un piano sarebbe poi stato il rimedio prescrittivo.»[14] Nel 1914 questa azione prese la forma di una concorso internazionale per la realizzazione di un suddetto piano per le città di Cork e Dublino; la proposta vincente, quella di Patrick Abercrombie e dei suoi partner della Liverpool University, non venne però pubblicata, a causa degli stravolgimenti politici in corso, fino al 1926.

Il Cork Civic Survey si può considerare un documento esaustivo e impressionante, per molti versi tuttora moderno. I più importanti problemi ivi identificati hanno da allora dominato le politiche urbane della città. In linea con l’influenza di Geddes, l’inchiesta comprendeva un profilo dei modelli dello sviluppo passato, delle variazioni della densità, della misura di diffusione delle aree insalubri, la posizione degli spazi ed edifici pubblici così come delle reti di infrastrutture. Costituivano un’importante risorsa i diagrammi sulle condizioni di scorrimento del traffico, le proposte per un miglioramento dei trasporti e l’ubicazione delle industrie ed una mappa delineante la tendenza di crescita della città. Nella tipica maniera geddesiana, l’inchiesta comprendeva mappe, fotografie aeree, modelli di riferimento e tutto ciò che avrebbe potuto stimolare l’interesse pubblico.

Il caso del Cork Civic Survey, se da un lato esprime l’ottimismo post-coloniale degli autori nei confronti del ruolo di Cork nel nuovo stato, dall’altro riflette una generale tendenza britannica d’anteguerra: nell’affrontare il problema della povertà degli alloggi la prospettiva suburbana risulta vincente. Nella convinzione che i bassifondi fossero «il terreno di riproduzione della malattia, fisica così come politica, e fonte di pericolo per tutta la comunità»[15], il Civic Survey riconosceva la necessità di un programma di edilizia popolare in periferia a lungo termine, al quale si diede effettivo avvio nel 1928. Per quanto concerne la crescita fisica di Cork, il rapporto prefigurava le possibilità di espansione delle città satellite, suggerendo che «la crescita residenziale, industriale e ricreazionale lungo la costa e nelle vicinanze del porto era inevitabile», oltre che auspicabile.[16]

Parte preponderante dell’inchiesta era dedicata ai tre principali problemi della città: il grado di insufficienza ed insalubrità delle abitazioni popolari, l’inadeguatezza degli spazi pubblici e la ridotta accessibilità all’isola centrale. Le mappe illustravano la correlazione fra gli alti tassi di mortalità ed i distretti più insalubri stimando che circa 20.000 persone sul totale di una popolazione di 80.000 abitanti risiedevano in condizioni abitative inaccettabili. La distruzione, durante la guerra di indipendenza, di gran parte del centro medievale costituiva sì un’opportunità, ma le dimensioni dell’emergenza costringevano ad indirizzarsi verso una

«redistribuzione di una larga proporzione della popolazione, che dovrebbe essere portata avanti nel corso di diversi anni come parte di uno schema generale di pianificazione e redistribuzione demografica nello spazio».[17]

Vennero identificate tre ampie concentrazioni di slum, tutte posizionate sull’asse che correva da nord a sud passando attraverso il vecchio centro medievale: le maggiori erano ad ovest di Shandon Street e a nord di Blarney Street, con zone più contenute alla fine di Barrack Street e nella zona ovest della Marsh. Tutti gli schemi di edilizia pubblica precedenti la seconda guerra mondiale, Commons Road, Spangle Hill, Greenmount e Assumption Road, furono diretta risposta al problema delle abitazioni dei bassifondi individuati nel Civic Survey ed anche i complessi urbani del dopoguerra hanno seguito la stessa filosofia di sviluppo su larga scala su terreni incolti.

I trasporti erano il secondo problema identificato nel Civic Survey. La diagnosi del problema rimane tuttora rilevante: l’alto grado di congestione del traffico era risultante principale della natura convergente del sistema stradale nell’isola centrale e della mancanza di attraversamenti del fiume. Il piano proponeva quindi la creazione di un’autorità politica in grado di regolare e pianificare l’azione del traffico reindirizzando il sistema stradale e lo sviluppo dei trasporti alle nuove aree in espansione. La terza deficienza sottolineata dall’inchiesta del 1926 era la mancanza di spazi pubblici. Cork contava solo 0.5 acri ogni 1000 residenti, in contrasto con i 5.7 acri di Dublino. (I requisiti erano di 2 ettari, o 5 acri, ogni 1000 abitanti). L’espansione della città sui terreni bonificati nel corso del diciottesimo secolo aveva scoraggiato lo sviluppo di piazze o giardini. Anche a questo riguardo il piano vede nell’auspicato decentramento di impiego, industria e popolazione, corredato da generose individuazioni di spazio pubblico, la soluzione ai problemi storici della città.

Sotto molti aspetti dunque il Civic Survey del 1926 ha stabilito una agenda per l’urbanistica e lo sviluppo della città che è rimasta valida per quasi sessanta anni. Il Survey forniva così una base esauriente per un piano regolatore che avrebbe aiutato a guidare quella «moltitudine di forze la cui influenza complessiva, scoordinata nel passato, potrebbe portare nei prossimi anni, se giustamente indirizzata, una crescita costante.»[18] Il rapporto ha fortemente influenzato la teoria degli sviluppi successivi della città, specialmente il posizionamento periferico dei nuovi complessi urbani, la bonifica delle aree degli slum centrali e la designazione degli spazi pubblici.

In quanto espressione della prima pianificazione urbanistica, il Cork Civic Survey del 1926 era, insomma, caratterizzato da una relazione ambigua con la città. L’urbanistica faceva infatti proprio il rigetto della città industriale ottocentesca in quanto simbolo di disordine sociale. La città del diciannovesimo secolo, con la sua alta densità e stretta commistione di usi produttivi e residenziali, era considerata sinonimo di cattive condizioni abitative, nocive per la salute e foriere di una marcata sensazione di impossibilità di controllo. Di conseguenza, le forme di intervento prevedevano di suddividere la città in unità più piccole, di ridurre il sovraffollamento attraverso l’espansione suburbana e lo sviluppo di città-giardino, di fornire più spazio e più luce all’interno ed intorno alle abitazioni ed infine di separare le zone produttive dalle aree residenziali, denotando in ciò la propria matrice igienista e normativa. D’altro canto, questa prima forma di pianificazione implicava la convinzione fiduciosa che la pianificazione della città, l’azione municipale, fosse un effettivo strumento di riforma sociale.[19] Con il rafforzarsi dei movimenti per la città giardino aveva preso avvio la tendenza verso una pianificazione urbanistica omnicomprensiva. A partire dagli anni ’20 era opinione diffusa che tutte le tendenze contraddittorie dello sviluppo urbano capitalista potessero essere risolte in una visione unitaria delineata dai principi di ordine e coerenza. I temi predominanti nella pianificazione e nel disegno urbano di Cork lungo tutto il secolo rimasero infatti una perdurante insistenza sull’obiettivo della bassa densità, sulla zonizzazione monofunzionale, la ricostruzione degli slum centrali e l’ espansione controllata nei sobborghi. Nonostante i successivi piani di Cork si ponessero come una visione proiettata nel futuro, forma e contenuti rimanevano ampiamente determinati dalle precedenti reazioni contro le problematiche della città ottocentesca.

Nella seconda metà del Novecento, le pressioni per un cambiamento della pianificazione in risposta agli sviluppi economici ha spostato progressivamente l’indirizzo delle strategie urbanistiche: dalla iniziale gestione dell’estensione urbana come rimodellamento della città ottocentesca e dotazione del territorio di un adeguato sistema di infrastrutture si è passati ad un «postmoderno» impegno per la conservazione dell’ambiente, della qualità urbana e per lo sviluppo dell’attività economica delle singole aree.[20] Nel corso degli ultimi decenni, con il mutare del sistema economico a livello locale, nazionale ed internazionale, la pianificazione urbana ha assunto una forma più «privatizzata» e frammentata;[21] a Cork, ciò che differenzia in modo fondamentale i nuovi procedimenti rispetto al Civic Survey è che la pianificazione, a partire dagli anni ’80, non vuole più rimuovere lo slum ma recuperarlo reinserendolo nel disegno di una nuova città compatta.

La dispersione della popolazione all’interno della regione metropolitana

La geografia della suburbanizzazione, prevalente lungo tutto il ventesimo secolo, non fu in alcun modo contrastata da alcun tentativo di rendere nuovamente il centro città un luogo in cui vivere. Nel corso di questo processo, la città di Cork è giunta a mostrare due caratteristiche spesso associate alla gran parte dei grandi centri urbani contemporanei: un declino delle zone centrali e una crescita principale della popolazione nell’hinterland dei pendolari e uno sviluppo incontrollato dei sobborghi. Tra il 1901 ed il 1981 le zone edificate circostanti la città sono cresciute di cinque volte ed ogni censimento ha mostrato un progressivo moto di spostamento della popolazione verso i sobborghi più nuovi e le adiacenti aree extraurbane.[22] Questo sviluppo suburbano, se da un lato è risultato diretto della crescita demografica, dall’altro riflette anche la concomitanza della tendenza centrifuga della popolazione urbana benestante e di quella centripeta delle popolazioni rurali, la loro comune e tradizionale inclinazione a vivere in abitazioni indipendenti circondate dal verde ed infine il loro nuovo desiderio di essere vicini ai servizi della città. La politica del comune ha continuato per molti anni a rimuovere popolazione dal centro e a mostrare una spiccata preferenza per una zonizzazione a funzione singola, tenendo così separate le zone a vocazione commerciale, industriale e residenziale. La suburbanizzazione della popolazione di Cork è risultata dalla sinergia di forze pubbliche e private. La decentralizzazione residenziale è stata poi accompagnata da uno spostamento dell’industria e degli spazi commerciali. Unica eccezione a questo processo decentralizzante è stata la rapida espansione del settore terziario nell’area centrale, fattore che a sua volta costituisce una spinta ulteriore verso la prospettiva residenziale suburbana.

Speculare alla dispersione della crescita urbana nelle cinture pendolari, a formare il paesaggio di città «dormitorio», è stato il deterioramento e lo spaventoso spopolamento delle aree centrali. La riduzione della popolazione dell’inner city era stata incoraggiata – nella prima parte del secolo – da politiche di decentralizzazione che si sono dimostrate benefiche in termini di riduzione della congestione urbana e di opportunità di riorganizzazione delle funzionalità dello spazio. Tuttavia, la scala e la rapidità di questi fenomeni di declino, combinate con la natura selettiva della perdita di popolazione in termini di età e classe sociale, hanno portato allo squilibrio della composizione sociale e demografica delle popolazioni residue, all’ abbassamento della base finanziaria del centro e ad un sottoutlizzo dei servizi e delle infrastrutture di queste aree, divenute veri e propri ghetti di povertà, disoccupazione e disagio sociale.[23] Di conseguenza, nacque inevitabile la necessità di tenere a freno il declino del centro cittadino e di introdurre politiche socialmente più sensibili che mettessero in rilievo il rinnovo piuttosto che la ricostruzione come premessa di base dell’urbanistica.

Strategie di rigenerazione urbana: Cork 1986-2000

Dopo oltre un secolo di predominio indiscusso della tradizionale soluzione decentralizzante, espressa dall’estensione dei sobborghi a bassa densità, si assiste, alla fine degli anni ’70, al risveglio di una pianificazione per le aree centrali della città.[24] Lo sgombro diffuso ed il comprehensive redevelopment era ora visto come socialmente distruttivo. Inevitabilmente questa virata nella direzione della pianificazione urbanistica verso un maggior coinvolgimento delle aree più antiche ha portato alla ricerca di nuovi approcci e ad un cambiamento nelle filosofie e nei metodi.

A Cork questo ha preso la forma di un modello di pianificazione urbana ed economica integrata, di grossa rilevanza per le società post-industriali. Gli ultimi quindici anni hanno visto una rapida crescita dell’economia nazionale, che ha riposizionato l’Irlanda e le sue città portuali al centro della produzione. Una così rilevante e necessaria trasformazione ha peraltro comportato nuove tensioni associate alle più complesse strutture socio-economiche che ha creato. Gli spartiacque spaziali e settoriali sono divenuti più netti in quanto gli impatti dello sviluppo economico hanno favorito in maniera sproporzionata le aree più ricche. Questo crescente divario sociale trova espressione spaziale nel conflitto che sta emergendo tra i centri cittadini ed i sobborghi, le città e la campagna, le aree agricole più produttive e gli ambienti più marginali, e tra la sempre più dominante metropoli dublinese ed il resto del paese. Parallela a questa crescita è stata una spinta di matrice locale, nazionale e comunitaria verso una politica di pianificazione che ripone la città al centro dell’analisi e della crescita. La tradizionale retorica ruralista ed antiurbana, caratterizzante l’identità nazionale irlandese,[25] è stata così per la prima volta messa in discussione dall’Urban Renewal Act del 1986 e dalle conseguenze dell’ingresso dell’Irlanda nella dimensione economica e culturale europea.

Il filo conduttore che lega il cambiamento del ciclo economico, la pianificazione urbanistica e l’evoluzione delle politiche urbane mostra come le sfide poste dal sistema postfordista abbiano reso inefficaci le tradizionali azioni di pianificazione urbanistica, spingendo verso un indirizzo totalmente nuovo. Le trasformazioni economiche, come ad esempio il passaggio delle relazioni economiche da un modello organizzato gerarchicamente – il classico modello fordista – ad un sistema basato su reti organizzate orizzontalmente, hanno avuto immediate ripercussioni spaziali. Anche il contesto istituzionale è in trasformazione, sotto la duplice spinta del crescente ruolo della Comunità Europea nell’area della politica regionale e dei cambiamenti nelle pratiche di governance locale. L’ambito comunitario interessa la pianificazione attraverso legislazioni per la sostenibilità ambientale e finanziamenti. A livello del governo locale, invece, le tendenze chiave sono l’enfasi sull’accrescimento del potere di intervento per le autorità locali ed il riconoscimento della necessità del coinvolgimento delle agenzie pubbliche in partnership con gli interessi privati. Attraverso l’uso di strutture di partnership la rigenerazione urbana cerca quindi di coinvolgere la partecipazione delle comunità locali. Questa «democratizzazione» del processo di pianificazione può permettere ai gruppi comunitari di apportare una visione più ampia delle specifiche necessità di rigenerazione delle singole località, facendo così emergere forme di rappresentanza più estese e nuove modalità più cooperative nella costruzione dei processi decisionali. La democratizzazione della pianificazione che ne è derivata, espressa dall’emergere di una effettiva partecipazione delle comunità interessate, si è concentrata su questioni a breve – piuttosto che a lungo – termine, e su misure di intervento circoscritte, piuttosto che sul gran disegno.

L’esperienza di Cork è importante in quanto esemplificativa del diverso atteggiamento delle politiche europee in merito alla pianificazione, in risposta allo sviluppo economico ed alle problematiche di politica ambientale risultanti del processo di integrazione economica. Fattore critico è il riconoscimento del significato dell’assetto economico locale nel processo di sviluppo nazionale e comunitario. La pianificazione urbana è infatti vista come un aspetto importante della capacità istituzionale locale di produrre sviluppo economico.

Negli ultimi due decenni infatti all’interno dell’ambiente decisionale delle città europee sono avvenuti cambiamenti significativi. Questi sono stati determinati dalle necessità delle aree urbane di favorire ed incoraggiare un dinamismo economico in grado di garantire il successo in una economia globale sempre più competitiva. Una maggiore competitività internazionale e l’ipermobilità di capitale ed investimento hanno comportato che le fortune delle aree urbane siano divenute sempre più dipendenti da investimenti esteri e da decisioni prese ben oltre il contesto locale e nazionale.[26] Questi nuovi modelli di governo e di pianificazione urbana sono stati spiegati in termini di un passaggio da uno stile manageriale ad uno imprenditoriale di governo urbano.[27] Questo ha implicato un cambiamento di ruolo per le autorità locali, che hanno ampliato le loro attività passando da un impegno nelle questioni di welfare a strategie di rigenerazione economica locale più attive.

Il processo di governance urbana a Cork entra in una fase di transizione già dai primi anni ’90. Gli effetti della recessione degli anni ’80 e le susseguenti risposte del governo nazionale e della Unione Europea hanno infatti incoraggiato una crescente intraprendenza in relazione allo sviluppo economico locale e facilitato l’introduzione di un nuovo sistema di sviluppo all’interno della città. Poiché le specificità di ogni contesto di governo sono prodotto della confluenza di pressioni locali, nazionali e sovranazionali, analizzare la configurazione locale di governo richiede pertanto un esame di pratiche e procedure specifiche al contesto, che rivelino le particolarità della risposta locale ai cambiamenti esterni.

A livello nazionale, l’introduzione nel 1986 del provvedimento legislativo Urban Renewal Act, mirava a promuovere il rinnovo e la ricostruzione delle aree centrali delle principali città irlandesi creando un clima finanziario in grado di attrarre l’investimento privato su larga scala. Questo approccio al rinnovo ha segnato un nuovo indirizzo per la politica urbana irlandese, rendendola fortemente dipendente dal coinvolgimento del settore privato.[28] A Cork il provvedimento consisteva nell’identificazione di 35 acri di ben definite aree degradate del centro storico che avrebbero beneficiato di incentivi finanziari per il loro sviluppo residenziale. Questi incentivi dovevano fornire incoraggiamento ad investitori e proprietari per operare in zone altrimenti non autonomamente votate ad un automatico sviluppo. Riproponendo la città come alternativa ai sobborghi, lo schema ha messo in essere un processo di gentrificazione del centro che sebbene si sia rivelato vincente in termini demografici, ha comportato impatti sociali altamente selettivi legati ai meccanismi di valorizzazione fondiaria che inevitabilmente ha promosso. Gli indirizzi successivi, nel riconoscere allo schema la capacità di aver messo un freno allo spopolamento ed al degrado, non mancano di sottolineare la necessità di un processo di rinnovamento urbano che promuova un approccio olistico, che cioè tenga conto non solo dell’ambiente costruito ma anche degli impatti economici e sociali.

È in questo contesto che l’Historic Centre Action Plan è stato commissionato dal comune di Cork nel 1992 e portato avanti all’interno del Conservation of European Cities Programme, con un finanziamento speciale del Fondo Regionale Strutturale. La prima fase è stata attuata con fondi comunitari attraverso il Cork Urban Pilot Project. Il proseguo è avvenuto attraverso il Major Initiative nell’Urban Renewal Project del governo irlandese negli anni 1994-1999. Il Piano d’Azione si è quindi posto come l’architrave di una serie di misure politiche volte al recupero ed alla conservazione del centro storico, all’aumento demografico ed occupazionale ed alla riduzione del livello dei «vuoti urbani». L’attenzione è qui rivolta alle potenzialità del ruolo del centro storico nell’integrare le diverse parti della città attraverso un procedimento che riporti vitalità economica nel cuore medievale, migliorandone allo stesso tempo le qualità ambientali.

Il primo fulcro del programma di rigenerazione urbana è la promozione degli usi misti del territorio. In risposta ai problemi di spopolamento, degrado e disoccupazione dell’area, questa dinamica di riqualificazione della città elabora strategie di zonizzazione multifunzionali, portando a una radicale trasformazione di parti significative della città. La zonizzazione monofunzionale era considerata inadeguata in termini ambientali e contraria all’ equilibrio necessario al progresso dell’area. Centrale è l’intento di «sviluppare usi misti del territorio, per creare ambienti diversi e sostenibili, che siano punti di attrazione per il cittadino e promotori di attività economica»[29] In secondo luogo, è stata posta notevole attenzione sull’importanza di re-integrare il centro storico nel cuore socio-economico della città. Questo proposito elabora il concetto di due assi tematici di sviluppo dell’area centrale tesi a creare sinergie al punto di intersezione, all’interno del cuore medievale del centro storico. Introducendo il concetto di Green Link, connessione tra la Mardyke, ad ovest della città, fino ad Emmet Place ad est, e di Activity Link, tra Blackpool e Shandon a nord con l’area di Barrack Street a Sud, si intendeva concentrare lungo due precise direttrici una serie di iniziative ad hoc volte alla conservazione ed al recupero funzionale degli edifici storici, al miglioramento dell’arredo urbano e degli spazi pubblici, corredate da misure di controllo del traffico e da iniziative di marketing della città. Il Green Link est-ovest era inteso a facilitare lo sviluppo economico attraverso la promozione di attrazioni turistiche in città. Mirava quindi a sfruttare le particolari attrattive lungo questa strada, allungandosi dal museo della Mardyke fino al centro culturale e artistico della città in Emmet Place passando per il quartiere ugonotto. Sfruttando il potenziale di questo collegamento si intendeva valorizzare le proprietà pubbliche, pedonalizzare alcune aree, restaurare gli edifici storici, cercando di concentrare lungo l’asse attività turistiche.[30]

Complementare a questa strategia era la Activity Spine nord-sud, introdotta come anello di congiunzione tra le due «sacche» di disoccupazione urbana. Concentrata su North Main Street e sul «perno» dove questa si interseca con l’asse est-ovest, la strategia dell’Activity Spine mirava a migliorare le prospettive di impiego dei residenti di quelle aree attraverso la rigenerazione fisica ed economica della strada. Centrale a questo proposito era l’avvio di una ripresa delle attività economiche e commerciali in North Main Street usando una varietà di misure tra cui il controllo del traffico, i miglioramenti dell’ambiente, piani di supporto agli investimenti privati e la promozione di sviluppi residenziali e turistici. Questa strategia integrata era concepita come mezzo per fornire una nuova e ridefinita visione del ruolo del centro storico. Combinando turismo e strategie socio-economiche, il piano di azione utilizzava il concetto di due secanti come elementi di integrazione chiave del centro storico.

Questo è di per sé un elemento fortemente innovatore, in quanto in Irlanda la stessa idea di «centro storico» aveva trovato difficoltà ad attecchire. L’intento di fornire identità alla città attraverso il restauro del centro storico nasce infatti dalla considerazione che «il centro storico incapsula i problemi di una città che lotta per ridefinire il proprio ruolo.»[31] I risultati ottenuti e le iniziative intraprese dimostrano un preciso orientamento che quindi prescinde dal retaggio della storia «per diventare ricerca di una diversa cultura urbana e di una più significativa definizione della propria identità.»[32]

Come parte di questa strategia tesa a ristabilire una carica gravitazionale sul centro storico, è sottolineata l’importanza di incoraggiare le iniziative di partnership coinvolgenti il settore privato, le autorità locali e le comunità e promuovendo un approccio dal basso verso l’alto, nella convinzione che «il solo settore privato non fosse più in grado di promuovere efficacemente la revitalizzazione del centro città»[33]. Il programma mette quindi l’accento sulla necessità di costruire alleanze e sinergie tra i vari attori locali al fine di reclutare le risorse adeguate per lo sviluppo. Collaborazione, costruzione del consenso, formazione di alleanze e risoluzione dei conflitti sono divenuti parte integrante della strategia, come appare  evidente dalla stretta relazione emersa tra l’autorità municipale, gli interessi privati ed i commercianti locali: «queste partnership hanno portato ad un forte impegno bi-partisan, da parte dei vari attori, per la rigenerazione complessiva»[34].

Il quadro complessivo porta a concludere che le forme tradizionali, reattive e gerarchiche, di governo locale sono divenute inadeguate all’effettiva gestione e pianificazione del processo di rinnovamento urbano a Cork negli anni ’90. E’ invece emersa una strategia di governance più attiva e flessibile. Questi cambiamenti tuttavia non sono stati il risultato di riforme istituzionali all’interno del sistema di governo locale e non implicano necessariamente un conferimento di potere alle autorità locali. In effetti questo passaggio da governo a governance a Cork viene sottolineato dallo sviluppo di un’imprenditorialità dell’autorità locale che ha implicato il coinvolgimento degli interessi privati e l’impegno verso attive strategie di sviluppo socio-economico.

Proprio i cambiamenti socio-economici degli anni ’80 sono stati promotori della tendenza verso l’imprenditorialità urbana a Cork negli anni ’90. Ciò è stato accelerato dalla globalizzazione e integrazione economica, che hanno comportato la necessità di una risposta più efficiente alle domande poste da una maggiore competizione interurbana, mutando così la direzione delle priorità nelle politiche di sviluppo urbano e segnando un passaggio della governance urbana dalla gestione dei servizi pubblici verso la promozione della competitività economica[35]. E’ questa competizione che ha spinto i governi cittadini ad introdurre una serie di iniziative politiche di sviluppo urbano, tra cui le partnership pubblico-private. Espressione di questo processo è stata l’attuazione dei programmi di rinnovamento del centro storico della città di Cork. La nuova strategia di rinnovo urbano si è manifestata nello stabilirsi di una coalizione di attori urbani all’interno della quale l’autorità municipale ha acquisito un ruolo di leadership nel processo di negoziazione e coordinamento tra le diverse organizzazioni pubbliche e private su scala diversificata – sovranazionale, nazionale, e regionale – mostrandosi capace di distribuire responsabilità su base selettiva. Si può quindi asserire che il potere urbano è stato trasferito da strutture formali di governo verso reti più fluide di governance, che hanno rappresentato un rafforzamento dell’autorità municipale.

Tendenze convergenti e nuovi contrasti

Questo atteggiamento imprenditoriale contrasta con le pratiche manageriali dei decenni precedenti. Le strategie di pianificazione sono così passate progressivamente dalla gestione dell’estensione urbana, il rimodellamento della città industriale del XIX secolo e l’erogazione di adeguati sistemi di infrastrutture, ad un impegno per la conservazione dell’ambiente e la qualità urbana, finalizzato allo sviluppo degli assetti economici del luogo. Tra le tendenze comuni emerse negli ultimi due decenni nella pratica dei sistemi di pianificazione europea va annoverata la tendenza verso una maggiore flessibilità, l’abbandono delle rigide regole di zonizzazione in favore di una multifunzionalità del territorio, l’attenzione verso lo sviluppo e la conservazione, cioè verso un approccio strategico dinamico, basato su piani orientati strategicamente all’attività economica, che lavorano in partnership con il settore privato e con il mercato, non contro di essi[36]. L’approccio modernista della pianificazione omnicomprensiva è stato quindi rigettato in favore dell’attenzione sul progetto, l’immagine ed il suo impatto pubblico; la città è così riconosciuta come un insieme di «frammenti» facilmente interscambiabili, mentre l’impostazione urbanistica prevalente «postula l’infinita flessibilità dello spazio urbano».[37] Le negative conseguenze economiche e sociali di questa attenzione a settori della città, piuttosto che al suo insieme, risultano evidenti nella crescita della segregazione spaziale ed etnica e nell’acutizzarsi della disparità dei redditi.

Le città d’Europa avevano vissuto durante gli anni ’70 un accentuarsi della crisi sociale ed economica accompagnata da un marcato declino della cultura urbana. Con il progredire della suburbanizzazione e dei contrasti sociali, la segmentazione socio-economica della società ha trovato espressione spaziale. I più antichi quartieri del centro avevano vissuto un processo di degrado sociale e fisico, divenendo luoghi ‘anomali’ ed ‘anonimi’. Molte città stanno ora attraversando una fase di cambiamento ed il processo sembra essersi ribaltato. Il consumo ha preso il posto della manifattura come principale attività economica e le zone centrali sono state riconvertite in distretti residenziali ed aree di consumo e divertimento, divenendo il fulcro della nuova vitalità urbana. Il rinnovamento e lo sviluppo dei distretti storici, a servizio di una nuova popolazione urbana, usa la cultura, il consumo ed il turismo come strumenti di rivitalizzazione. Non è però ancora chiaro se questa vitalità sia reale o sia piuttosto il frutto dell’immagine creata dai suoi costruttori, il cui compito è vendere la città stessa.[38] Nelle parole di Amendola,

«la città nuova postmoderna può agire su sé stessa solo organizzando la propria offerta in relazione alla nuova domanda di città. E’ necessario, per vincere la concorrenza, che la città assuma le caratteristiche desiderate dal ‘mercato’ (abitanti, turisti, imprenditori). Bisogna convincere e sedurre per attirare la gente, farla restare, farla ritornare.»[39]

La questione rimane se l’odierna vitalità esibita dai centri storici sia espressione di una trasformazione strutturale dell’economia e di un cambiamento duraturo delle tendenze demografiche e sociali. Il dubbio è rappresentato dal forte legame del successo di queste strategie rigenerative con le opportunità di rilancio economico.

E’ perciò ancora prematuro concludere che lo sviluppo urbano abbia invertito il suo corso. La nuova vitalità della città sottopone segmenti specifici di popolazione a crescente privazione. Queste vittime sono sempre più visibili: la loro presenza è testimoniata dai ricoveri dei senzatetto e dalla crescente decadenza dei quartieri contigui alle nuove aree “gentrificate”. I contrasti sono espressi dalla crescita della segregazione residenziale e del razzismo. E’ perciò opportuno rimanere cauti rispetto a questa inversione di tendenza delle città. Certamente gli sviluppi qui descritti devono essere ben accetti, dal momento che l’alternativa avrebbe portato alla negazione dell’essenza della città. L’analisi deve però indirizzarsi agli effetti che questi cambiamenti nella micro-area hanno sulle zone circostanti e misurare l’effettiva sostenibilità del cambiamento nella scala metropolitana.

Note

[1] Questa consolidata interpretazione, tuttora ampiamente diffusa, è stata espressa, tra gli altri, da J. Hughes, The origins and growth of towns in Ireland, «University Review», II/7 (1959), 11-27.